- 公務員懲戒法懲戒實效化相關修正之分析／鄭凱文法官
- 2017/10/27
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公務員懲戒法懲戒實效化相關修正之分析
文／鄭凱文（司法院行政訴訟及懲戒廳調辦事法官）
壹、前言
司法院於103年8月20日第154次院會通過公務員懲戒法（下稱公懲法）修正草案，於103年9月5日函送立法院審議，經立法院三讀通過，總統於104年5月20日以華總一義字第10400058171號令公布，並由司法院定自105年5月2日起施行（下稱新法）。公務員懲戒新制此次修法重點包含「懲戒實效化」、「組織法庭化」及「程序精緻化」等。其中「懲戒實效化」修法之緣由係因少數公務員一旦涉及違法失職，旋即辦理退休或離職，依新法施行前之懲戒制度（下稱舊法），如予撤職、休職、記過、申誡等懲戒處分，因其已離職，實質上無法發揮懲戒之效果。即使予以降級、減俸，依舊法第17條規定，亦僅得於其再任職時執行，致未能有效處罰已離職公務員之違失行為，亦無法對於現職公務員達到懲儆預防並維持官箴之目的，故新法增訂第1條第2項規定，明定對退休（職、伍）或其他原因離職人員於任職期間之違法或失職行為，亦得適用公懲法予以懲戒，避免公務員以離職為手段，規避懲戒責任。另增訂新法第8條規定軍職人員因案在公務員懲戒委員會（下稱公懲會）審理中，或經監察院提出彈劾案者，不得申請退伍，俾與一般文職公務員相同，以示公平。
新法施行迄今已歷時逾1年，實務操作之結果是否可達懲戒實效化之目標？新法除維持既有之6種懲戒處分種類外，並增列「免除職務」、「剝奪、減少退休（職、伍）金」及「罰款」3種懲戒處分，主要目的即在解決離職公務員之懲戒問題，公懲會判決處以前揭新增懲戒處分之狀況如何？本文即以公懲法新制為中心，基於相關案件統計數據，分析於新法施行後實務運作之狀況，並闡述前開公務員懲戒實效化之相關問題。
貳、重要修正內容
本次新法修正重點為「懲戒實效化」、「組織法庭化」及「程序精緻化」三大面向，茲將有關「懲戒實效化」之重要修正內容，簡述如下：
一、規範效力及於已退休（職、伍）或其他原因離職之公務員
新法第1條第2項明定：「本法之規定，對退休（職、伍）或其他原因離職之公務員於任職期間[1]之行為，亦適用之。」因舊法並未針對離職公務員之懲戒為特別規定，惟公務員於任職時有違法失職行為，雖於離職後始發覺，或發覺後始離職，其於行為時既具有公務員之身分，自應加以處罰。實務上，對於離職公務員之懲戒，公懲會均採取與現職公務員相同之方式審理，新法即予明文化，明定新法適用範圍及於已退休（職、伍）或其他原因離職之公務員，寓有防範公務員知悉其違法失職行為經刑事偵查或行政調查後，旋即辦理退休或離職，致生「退休或離職即免責」之錯誤觀念。
二、增訂懲戒處分之種類及法律效果
新法第9條第1項第3款、第13條就已退休（職、伍）之被付懲戒公務員增訂「剝奪、減少退休（職、伍）金」之懲戒處分種類，剝奪或在百分之10至百分之20之範圍內減少受懲戒人離職前所有任職年資所計給之退休（職、伍）金或其他離職給與；已支領者，並應追回，使懲戒具有實效。又新法第9條第1項第1款、第7款、第11條及第17條尚增訂「免除職務」及「罰款」2種懲戒處分。「免除職務」係新法第9條第1項所定懲戒種類中最為嚴厲之處分，其法律效果除免除公務員現職，使之喪失公務員身分外，並不得再任公職，剝奪其服公職之權利。「罰款」則是在新臺幣1萬元至100萬元之範圍內，就公務員輕度至中度之違失行為所施加的懲戒處分，並得與「剝奪、減少退休（職、伍）金」及「減俸」以外無直接涉及財產限制之其他懲戒處分併用，俾使公懲會合議庭得審酌公務員違失情節、所生損害、動機、目的等，彈性適用，增加懲戒之實效性。
前揭修正均係參酌德國聯邦公務員懲戒法之規定，增設懲戒處分之種類，以解決舊法所定之懲戒處分種類僅有撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡，對於退休或離職之公務員而言，因其已不在職，無從發揮懲戒效果，縱使為降級或減俸之懲戒處分，亦僅得於其再任公職時執行，未能有效處罰已退休（職、伍）公務員之違失行為，亦無法對現職公務員產生懲儆預防之效果等問題。
三、退休、退伍之禁止
新法第8條除維持舊法第7條第1項所定，限制公務員經監察院提出彈劾或在公懲會合議庭審理中申請退休或資遣外，並依司法院釋字第262號解釋之旨，將軍職人員亦納入規範，限制其申請退伍。又新法第14條第1項，增訂受休職處分之公務員或軍職人員於休職期間亦不得申請退休、退伍，須俟其休職期滿復職後始得申請退休、退伍，以防杜公務員或軍職人員於休職期間申請退休、退伍，規避懲戒處分。
四、停止審理程序之限制
新法第39條第1項明定「於第一審刑事判決前」，公懲會合議庭得停止審理程序。因公務員之違失行為可能同時涉及刑事犯罪，例如：公文書登載不實罪、違背職務收受賄賂罪、醉態駕車等。此時對該公務員不法行為之究責，除公務員懲戒程序外，亦包括刑事訴訟程序。我國雖採「刑懲併行制」，即懲戒判決不以刑事裁判有罪為依據，且同一行為在刑事偵查或審判中，亦不停止懲戒程序之進行。然而，基於訴訟經濟及證據共通原則，公懲會合議庭認有必要仍得依法裁定停止審理程序，惟依新法，考量公務員之違失行為如涉刑事案件，經第一審刑事判決後，已有充分之證據資料可供公懲會合議庭加以審酌，為免懲戒案件因刑事案件久懸未結致生延宕，而無法對公務員之違失行為產生即時懲儆之實效，公懲會合議庭於第一審刑事判決後，即應進行其審理程序並為裁判。
五、明定懲戒處分之執行程序
新法第74條明定懲戒處分係公法上之金錢給付者，如剝奪、減少退休（職、伍）金就已支領部分之追回及罰款部分，均係公法上金錢給付義務之課加，具給付判決之性質。受懲戒公務員經主管機關或退休（職、伍）金支給機關定相當期間催告履行，逾期未履行者，主管機關或退休（職、伍）金支給機關得以判決書為執行名義，移送法務部行政執行署所屬各分署準用行政執行法強制執行，並得執行受懲戒人之退休（職、伍）金或其他原因離職之給與，不受公務人員退休法第26條、政務人員退職撫卹條例第11條及陸海空軍軍官士官服役條例第42條等關於退休金、退職酬勞金及退除給與不得作為扣押標的等規定之限制。若受懲戒人死亡者，並得就其遺產執行之。
參、實務運作之狀況
一、相關統計數據
新法針對已離職之公務員，增訂「免除職務」、「剝奪、減少退休(職、伍)金」及「罰款」等懲戒處分之種類，以達有效處罰已離職公務員違失行為之目的，茲針對自104年1月起迄106年9月間，各懲戒處分種類受懲戒人數及比率，統計如表一所示。又為提升懲戒案件審理之效能，新法規定如懲戒處分牽涉犯罪是否成立者，必要時，公懲會合議庭得裁定停止審理程序，但限於第一審刑事判決前，茲統計公懲會104年1月起迄106年9月間，停審及撤銷停審件數統計表如表二所示[2]。
表二 公懲會104年1月至106年9月停審及撤銷停審件數統計表
單位：件
二、新法實施概況
從表一所示數據，可知自新法施行迄106年9月止，實務上尚無任何適用新法第9條新增「免除職務」、「剝奪、減少退休（職、伍）金」及「罰款」等懲戒處分之實例，其原因或許在於105年5月起至106年9月間終結之案件，多為新法施行前已繫屬於公懲會之懲戒案件，依新法第77條第2款為新舊法比較之結果，公懲會於多件實務案例中均認為應適用舊法第9條規定對被付懲戒人較為有利（例如：公懲會106年度鑑字第13934號判決），是新法第9條所規範前揭新懲戒處分之種類尚無適用之案例。從而，新法增訂「免除職務」、「剝奪、減少退休（職、伍）金」及「罰款」等懲戒處分之實效，仍有待後續觀察。
此外，參酌表二所示公懲會自104年1月起迄106年9月間停審及撤銷停審件數之統計資料，顯示公懲會於104年度停止審議之案件累計件數共有32件，105年5月2日新法施行後迄同年12月間，公懲會裁定停止審理之案件累計件數共7件，加計同年1月至4月間停止審議之件數，105年度停審之案件總數僅13件，較諸104年度之停審件數已大幅減少，且106年度1月至9月間停審之案件總數亦僅有15件。於新法施行前，經公懲會依舊法第31條第1項但書規定，停止審議之案件，因未經議決尚未終結，且停止審議係屬程序事項，依新法第77條第1款，原停止審議之程序，應適用修正後之程序規定繼續審理。因此，舊法停止審議之案件如已不符新法第39條第1項規定者，當由公懲會合議庭依同條第2項規定裁定撤銷停止審理，繼續審理，對照表二所示公懲會105年5月至7月撤銷停止審理之案件累計件數分別為15、11、8件，撤銷停審件數確實較其他月份為提高。準此，新法第39條之修正已見成效。
三、相關問題分析
（一）退休限制
以往實務上對於新法第8條第1項（舊法第7條第1項）所規範公務員因案在公懲會審理中者，或經監察院提出彈劾案者，不得申請退休之限制，多認為僅限「自願退休」，不包含屆齡及命令退休；又個案如尚未經監察院提出彈劾，而僅處於監察院調查階段，依前開條文文義解釋，似亦不在限制退休之列，故於實務上迭生爭議（參見公懲會91年8月1日業務座談會決議第13案、98年7月23日業務座談會決議第66案）。於新法施行後，相關人事主管機關認前述問題可能形成管制上之漏洞，故於105年5月11日修正公布公務人員退休法第21條第1項第6款規定：「公務人員有下列情形之一而申請退休或資遣者，應不予受理：…… 六、依公務員懲戒法規定移送懲戒或送請監察院審查中。」目的即為填補前述公懲法限制退休規定可能衍生之疑義，此可參酌該條文之立法理由自明[3]。
（二）剝奪、減少退休金之範圍與執行
對於涉嫌貪瀆案件之公務人員在尚未判刑確定前，先行退離以規避責任者，於新法施行前均無事後溯及剝奪、減少及追繳其退離給與之機制，故新法新增「剝奪、減少退休（職、伍）金」之懲戒處分種類，業如前述。此外，於105年5月11日修正公布之公務人員退休法另增訂第24條之1規定，該條第1項明定未經停（免）職，或未經依公懲法規定移送懲戒或送請監察院審查而先行退休、資遣或離職之涉嫌貪瀆案件人員，於其退休、資遣生效或離職後，始經判處有期徒刑以上之刑確定時，應溯及剝奪或減少應領之退離給與，並按公務員遭刑事判決判處罪刑刑度之輕重，授權行政機關得施予自始剝奪其退離給與，或自始分別減少其應領退離給與之百分之50、百分之30及百分之20，以為懲罰。準此，自不能排除公務員有可能於退休、資遣或離職後，因同一違失行為，受主管機關依公務人員退休法第24條之1規定，施以剝奪、減少及追繳其退離給與之行政處分外，併受公懲法所定剝奪、減少退休金之懲戒處分，而有執行競合時該如何執行之問題。為免涉嫌貪瀆案件之退休公務人員因同一案件重複受處分，公務人員退休法第24條之1第3項遂明定是類人員因同一案件併受其他法律所定較重處分者，從重處罰。
嗣於105年12月7日修正公布、106年1月24日施行之陸海空軍軍官士官服役條例第24條之1，對於軍人犯內亂、外患、刑法瀆職罪章、國家安全法第5條之1、國家機密保護法第32條第1項、第33條第1項、第34條第1項或第2項、國家情報工作法第30條第1項或第2項、第30條之1第1項或第2項、第31條第1項或貪污治罪條例等罪，亦比照前述公務人員退休法第24條之1為相類似之規定。從而，日後不論公務員或軍人，均可能因同一違失行為，受主管機關依法施予剝奪、減少及追繳其退離（退除）給與之行政處分，及公懲會判決剝奪、減少退休（伍）金之懲戒處分。關於執行競合之問題，固有公務員懲戒判決執行辦法第11條、公務人員退休法施行細則第21條之5等[4]規定可資遵循，惟公務員與軍人退撫相關法令十分複雜，遇有行政處分與司法懲戒處分先後確定、分別執行時，實務上是否會衍生其他之問題，亦有待後續觀察。
肆、結語
公務員懲戒新制業於105年5月2日施行，新法關於提升懲戒實效方面提出許多變革，尤其針對舊法無法實質懲戒離職公務員之違失行為部分，提供解決之道，並導正「退休或離職即免責」之錯誤觀念。新法施行後，舉凡如何善用懲戒處分之種類、停止審理、懲戒處分與行政處分執行之調和等議題，仍有待公懲會案例之累積，以解決法律適用時可能衍生之各種疑義，以期達成新法懲戒實效化之修法目的，並促進公務員懲戒法制之發展。
附註：
[1] 公務員任職期間外之違法失職行為，因與國家間之職務關係已消滅，並不適用公務員懲戒法之規定，惟仍受若干特別法行為規範之拘束。例如：公務員服務法第14條之1（旋轉門條款）、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第9條第4項（進入大陸地區應經申請許可）等。對於違反該等行為義務者，均應依相關法律負刑事或行政罰責任。
[2] 統計資料來源：公務員懲戒委員會紀錄科。
[3] 茲摘錄公務人員退休法第21條第1項第6款修正之立法理由如下：「查一百零四年五月二十日公布之公務員懲戒法（以下簡稱懲戒法）第八條所定因案在公務員懲戒委員會審理中或經監察院提出彈劾案者，不得申請退休之限制規定，並未包含屆齡及命令退休者，形成控管機制之漏洞。又依懲戒法第二十四條規定，簡任第十職等以上人員移付懲戒之程序，必須由主管機關檢證先移送監察院審查；在該院尚未審查成立之前，是類人員尚不受上開懲戒法所定『不得申請退休或資遣』之限制，此亦形成控管空窗期致衍生疏漏，且相較於薦任第九職等以下涉案人員，亦有權益失衡問題。爰於本條第一項增列第六款，以將上述屆齡及命令退休之涉案人員，以及簡任第十職等以上之涉案經移送監察院等人員，納入『不得申請退休或資遣』之限制規範，俾補強現行法對於申辦退休控管機制之不足。」
[4] 公務員懲戒判決執行辦法第11條：「同一行為經主管機關或其他權責機關依其他法律規定剝奪、減少退休（職、伍）金或其他離職給與後，復經公務員懲戒委員會為剝奪、減少退休（職、伍）金處分之懲戒判決者，公務員之退休（職、伍）金或其他離職給與，於依其他法律規定剝奪或減少之範圍內，懲戒判決毋庸重複執行。同一行為經公務員懲戒委員會為剝奪、減少退休（職、伍）金處分之懲戒判決後，復經主管機關或其他權責機關依其他法律規定剝奪、減少退休（職、伍）金或其他離職給與者，懲戒判決之執行不受影響。」公務人員退休法施行細則第21條之5：「退離公務人員犯同一案件，經依本法第24條之1第1項規定，剝奪或減少退離給與後，復因移送懲戒而經公務員懲戒委員會為剝奪或減少退休（職、伍）金處分之懲戒判決者，於依本法已剝奪或減少之範圍內，該部分執行不受影響。退離公務人員犯同一案件，經公務員懲戒委員會為剝奪或減少退休（職、伍）金處分之懲戒判決後，又依本法第24條之1第1項規定剝奪或減少退離給與者，於依懲戒判決剝奪或減少之範圍內，依本法第24條之1第1項規定之剝奪或減少退離給與處分，無庸重複執行。」
