發佈日期：2015/10/09
- 2014荷蘭研習筆記－荷蘭法律費用保險
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文／李艾倫（法扶會專職律師）
編按：法扶會北部專職律師中心李艾倫律師於2013年被選送為本會2014年前往荷蘭的研習代表，於今年5月3日至6月15日研習荷蘭法律扶助制度。李艾倫律師參訪荷蘭法律保險公司DAS阿姆斯特丹總部，了解到法律費用保險（Legal Expense Insurance）在荷蘭的應用，本期特別分享這項對台灣讀者而言相當新鮮的法律服務概念。
如果說荷蘭人是個很害怕風險的民族，一點都不為過。除了人壽保險、各類不動產與汽車的財產保險這些較一般的保險外，葬禮保險、單車保險等台灣人難以想像的保險類型在荷蘭都很常見。而說到法律，在荷蘭人眼中，一生當中或多或少不可避免在某個時間場合需與法律打交道、與訴訟沾上關係，然而，這個「與法律交會的時機」卻不知何時發生、要花費多少費用，這種不可預測性對荷蘭人來說就是一種風險。因此，法律費用保險（Legal Expense Insurance），在荷蘭是個越來越普遍的選擇。筆者今年代表法律扶助基金會至荷蘭研習時，透過荷蘭法律扶助局Legal Aid Board執行長P. J.M. van den Biggelaar先生的協助，參訪荷蘭市佔率最大的法律保險公司DAS公司阿姆斯特丹總部，並由兼任董事J.E. van der Burgh先生接待。荷蘭法律扶助乃社會福利重要的一環，荷蘭總人口數約1700萬，約有將近三成五至四成的人口符合法律扶助資格。然而，為何法扶覆蓋率如此高，卻仍有許多民眾自費投保法律費用保險呢？其中還包括許多符合法律扶助資格的民眾！原因除了為了多一層保障外，通過法律扶助的受扶助人，除部分案件免徵或受免除的情況外，依照收入高低、案件類型的不同，受扶助人可能需要繳交從76歐元至735歐元不等的分擔金。因此，對於某些「符合法扶資格」但需「繳交較高分擔金」的民眾而言（多半是中產階級），法律費用保險或許是另一個選擇。例如以每月家庭淨收入計算，2012年淨收入小於1000歐元的家戶投保法律費用保險的比率為31.6％，而淨收入大於3000歐元的家戶投保比率則增為65.4％。其次，如同台灣的民事訴訟，荷蘭民事訴訟亦需於一開始繳交給法院裁判費，此外專家鑑定費用、證人費用、其他行政費用等亦是民眾提起民事訴訟所可能面臨的訴訟成本，而這些成本往往法扶不予支付，民眾雖可由申請法院減免，但審酌標準通常比法扶准予扶助的標準嚴格，而法律費用保險通常涵蓋這些費用，因此可使被保險人透過轉嫁訴訟費用風險的方式，降低使用法院、訴訟制度的成本。因此，法律費用保險對於某些民眾而言，還是頗具吸引力的。而目前荷蘭法律扶助申請資格並無排除已投保保險的民眾，因此符合法扶標準並同時已自費投保法律費用保險的民眾，於保險事故發生時（需法律諮詢、調解或訴訟時），可自由選擇使用法律保險或申請法律扶助。
J.E. van der Burgh表示，荷蘭法律費用保險的保險給付往往不是「金錢」而是「服務」，被保險人於約定相關法律爭議發生時，可即通知保險公司，由保險公司的律師協助辦理，內容從單純諮詢、代理打電話催告或通知、與對造或其他關係人協調、代撰擬書信或其他法律文件，到完整程序代理（representation）等均包括在內。絕大部分案件均由保險公司聘僱的in-house受僱律師提供服務，僅少數案件（約3％）由外部律師處理。由外部律師處理的案件，過去多半是需由高等法院管轄或有利益衝突等原因而需由外部律師處理。但自2012年歐洲法院判決肯定法律保險的被保險人有自由選擇律師的權利，因此，這兩年被保險人選擇外部律師提供服務再由保險公司支付酬金的案件數量，有增加的趨勢。然而，該判決亦表示會員國並無義務要求保險公司負擔所有因被保險人選擇外部律師而產生的費用。因此，以被保險人的立場，他/她可自由選擇偏好的律師，然若超出一定費用，則由其自行負擔價差。以本次參訪的DAS公司為例，其以100歐/時計算in-house律師的費用（與荷蘭法扶計算扶助律師的鐘點報酬相當），故若被保險人自行選任的律師收費超過此數額，酬金的差額需由被保險人自己支付。
保險業在荷蘭很發達，然而並非所有保險公司均提供法律費用保險的服務，反之，法律費用保險市場的提供者大多數是以承做此類保險為主要或唯一業務。承做的保險公司需符合歐盟對於法律費用保險的相關規範（EU-Directive 87/344及相關判例），也須符合荷蘭國內金融監理法（Financial Supervision Act）的相關要求，此外亦需具備主管機關保險局規範的相關品質標章（與客戶透明度相關）、行為準則要求及客戶申訴流程要求。荷蘭每年法律費用保險業的營業額約為7億歐元，投保數量約為240萬[1]，平均保險費約自143歐元至250歐元不等，被保險人提出請求給付的比率約為9％。保險標的部分，大部分的家事案件不在荷蘭的法律保險公司的保險範圍內，例如離婚案件，原因在於保險公司難以預估保險事故何時發生及可能產生多少費用，從而難以估計成本。此外，法律費用保險也不承保刑事案件，主因是考量到道德風險。至於其餘案件則無明顯的限制。以筆者此次至荷蘭研習參訪的 DAS公司2013年的案件類型分布為例，26％是勞工法案件、25％是交通案件、24％則是契約案件，其餘如不動產糾紛、人身傷害案件也有一定的案件數。
對於法律費用保險在荷蘭越來越普遍的現象，筆者此次拜訪荷蘭南部工業大城Eindhoven的Schakenraad法律事務所時，Schakenraad律師即表示法律費用保險雖未涵蓋家事案件，但因保險公司的服務、替客戶做的事情往往比Legal Service Counter法律服務站[2]來得多，且保險公司為了推廣業務，有時甚至免費提供未保險的民眾法律諮詢，無形中增加民眾的好感，再加上上述歐洲法院關於可自行挑選律師的判決出現，所以越來越受歡迎，甚至某些低收入的民眾為了更多保障也開始投保（給付內容較少，如僅有諮詢、代撰信函等）。此外，政府提供資金的法律扶助機制常因某些案件標的金額小而不給予扶助，例如租屋案件、旅遊糾紛、購物糾紛等，但民眾仍有此類法律服務的需求，不在意金額大小均提供服務的保險公司，有點經濟基礎、想要防患未然的民眾，選擇投保法律費用保險也就是很自然的事情了。而筆者拜訪位於海牙的荷蘭全國律師公會時，Jos Hemelaar律師即表示，目前並未禁止民眾同時使用法律費用保險和申請法律扶助，但通常申請法律扶助是最後的選擇；另一方面來說，法律費用保險制度也確實對律師界造成壓力，因為保險公司處理的案件類型中，許多是非律師（如法務人員）也可代理的，就此角度而言，法律費用保險確實是律師的競爭者。
法律費用保險越來越普遍已是荷蘭正在發生的事實，然而，就政府的立場是否需推廣、鼓勵民眾投保法律費用保險，卻仍是個意見不一的議題。自2008年金融風暴以來，受制於歐盟政府預算撙節的要求，荷蘭社會福利體系預算規模一年不如一年。其中法律扶助雖因財務採Open End無上限模式，政府擔保所有符合扶助資格的案件均可獲得扶助，而准予扶助的案件量亦無限制[3]，但因景氣影響致使案件量增加[4]，從而使政府花在法律扶助上的支出也年年增加，2002年法律扶助支出3億9800萬歐元（人均法扶支出為20歐元/人/年），至2012年法扶支出則增加為4億8600萬歐元（人均法扶支出為30歐元/人/年），所以仍然年年面臨預算縮編但支出增加的考驗。以法律費用保險來減輕法律扶助體系財務壓力的想法開始出現！然而，探究法律費用保險的使用民眾分布，可知絕大多數為中等收入的民眾，而這些民眾或因不符法扶資格，縱符資格亦本即需負擔高額的分擔金，故效果恐有限。至於真正的經濟弱勢，根本不會有餘錢購買保險，仍須以法律扶助的方式保障其法律需求。此外，法律費用保險承保範圍僅民事案件（尚不包含多數家事案件），傳統法律扶助的案件大宗刑事、家事、外國人（包含難民案件）等案件仍需仰賴政府資助的律師，無法期待透過商業保險解決！再者，若未如德國般就律師收費訂立明確的標準，在被保險人「自由選擇律師」規定的前提下，若當事人選擇外部律師，則究竟保險公司需支付多少報酬給外部律師？當事人自己需負擔多少金額？這些不確定因素難免成為糾紛的源頭。就保險公司而言，無明確標準亦不易估計成本。
除了預算支出的問題外，利益衝突和透明度也是另外需考量的點。此次筆者研習期間拜訪位於鹿特丹的荷蘭國家調解協會，當談及法律費用保險對荷蘭法律實務界的影響時，該會秘書長、過去亦有長期律師執業經驗的Daan de Snoo先生即提到律師利害衝突的問題。因法律費用保險提供服務代理當事人處理法律事務者是保險公司的受僱律師，則該律師究應聽從當事人的指示處理事務？或服從僱用人保險公司的指示？主管機關雖然有對保險公司律師訂出行為規範，然而在某些具體案例中，恐仍不免發生疑問。而筆者拜訪對荷蘭法律扶助制度有深入研究的阿姆斯特丹大學Westerveld教授時，教授亦表示法律費用保險雖然只要有需求、有市場就能引進，但畢竟保險公司不像法律扶助局Legal Aid Board或法律服務站Legal Service Counter一樣受政府補助，從而多多少少會受到行政部門及國會的監督，如何監督管理、維持透明度等，都會是引入法律費用保險時的重要課題。
回頭來看台灣。台灣法律扶助覆蓋率遠遠不及荷蘭，預算規模與人均法律扶助支出更相去甚遠，換言之，台灣法扶資源患寡而非不均，與荷蘭係資源不均的情況大不相同。因此，若以保障人民訴訟權、平等權之角度觀之，撙節法律扶助預算並非台灣引入法律費用保險制度的好理由。事實上，縱使荷蘭在推廣法律費用保險的同時，亦僅討論是否採「擇一制」，讓有法律保險的民眾優先使用保險，而不敢任意限縮扶助標準。但從另一層面，從鼓勵民眾循體制內途徑解決紛爭的觀點而言，對於中產階級、有餘錢投保保險的民眾而言，法律費用保險或許有其存在之價值。然就筆者所知，目前台灣並無保險公司承做一般民眾的法律保險。隨著人民權利意識的抬頭，業界是否引入於其他先進國家已很普遍的法律費用保險，仍有待觀察。
