發佈日期：2015/10/14
- 法律人如何捍衛環境—從水汙法修法談起
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文／詹順貴（環境法律人協會理事長、律師）、陳品安（實習律師）
前言
日月光黑心排廢水 立委擬修法重懲[1]
中時電子報 盧怡秀／綜合報導 2013年12月13日
日月光排放廢水導致汙染高雄後勁溪一案震驚全台，不過如此黑心行為，刑責上僅被輕罰60萬元，這讓高雄市長陳菊也看不下去，認為中央應修法才能有效嚇阻；而國民黨立委王育敏今（13日）就表示將提案修法，希望罰緩上限提高至3000萬。
日月光年營收高達2000億，但卻驚爆排放廢水，嚴重汙染河川與農田，惡行曝光後，卻因《水汙法》罰責太低，僅被輕罰60萬元，這讓外界痛批根本是不痛不癢！
而國民黨立委王育敏今表示，企業為了一己之私摧毀河川，理當嚴厲譴責，更說將提案修法，希望將罰鍰上限60萬提高至3000萬元，並要禁止埋設暗管、繞流，違者罰50~500萬元不等，且可以連續罰，盼能藉此嚇阻不法。
2013年底高雄日月光埋設暗管偷排廢水、彰化電鍍廠排放有毒電鍍廢水、桃園觀音工業區廢水超標三十倍等一連串台灣各地非法排放廢汙水等水汙染事件，嚴重汙染河川，影響地區水體品質，有危害公眾健康之虞，引起社會大眾高度關注，各界迭有修法提高罰責之呼聲。環境法律人協會目前致力於協助環境公益訴訟案件，也進一步參與環境相關法規修法等議題， 因此相當關注日月光水汙染事件所引發的社會爭議。
日月光事件爆發不久，法律扶助基金會旋即邀請環境法律人協會、看守台灣協會、地球公民基金會、台南市社區大學研究發展學會等民間團體，成立「水汙法修法聯盟」，並廣邀各界專家、學者，歷經2個多月密集開會討論，擬具「水汙染防治法」部分條文民間版本修正草案，將違法行為之罰金、罰鍰提高十倍；明文禁止繞流排放、稀釋排放等惡性重大行為；明確訂定「三階段裁罰標準」供主管機關據以命停工、停業、廢止許可或歇業；明文確立政府資訊公開原則等相關修訂，以強化水汙染防治之相關規定。
民間版水汙法修正草案簡要說明
「水汙染防治法」部分條文之民間版修正草案修正三十二條、新增五條、刪除一條，共計修正三十八條條文，其修正重點茲簡介如下：
一、水汙染防治費應供全國水汙染防治之用，其支用項目應包含「水質監測」項目，以利主管機關掌握河川、地下水、水庫及海域和水質的汙染現況及其歷史變化情形，以提供訂定水汙染防治策略之參考。[2]
二、有關第三章「防治措施」之相關修正：
為使主管機關能有效對於事業排放廢（汙）水管理及監督，刪除本法中有關「或中央主管機關委託之機關」之文字，將事業設立或變更前檢具水汙染防治措施計畫及相關文件之審查核准權限回歸由直轄市、縣（市）主管機關管轄。[3]
事業欲變更排放許可證或簡易排放文件之登記事項時，若准予事業於變更後再向主管機關辦理，恐造成事業於主管機關同意變更前，已排放不符本法規範之廢（汙）水造成環境汙染，難以發揮許可排放制度之環境管制手段之立法目的，因此修訂事業應事先向主管機關申請排放許可證或簡易排放文件登記事項變更，經主管機關審查通過後始可變更。[4]
為有效監督事業排放汙水之實際情形，增訂事業於申請核准水汙染防止措施計畫、申請排放許可證或簡易排放許可文件時，應揭露其排放之廢（汙）水可能含有之汙染物，如事業排放之廢（汙）水含有放流水標準管制以外之項目，經認定有危害生態或人體健康之虞時，主管機關應命事業提出「健康與生態風險評估報告」，並要求事業提報製程端減汙、減廢、回收或再利用之管理措施計畫，以降低廢（汙）水造成環境生態之嚴重破壞以及對人體健康之不良影響。此外，為使主管機關有效降低事業排放之廢（汙）水含有放流水標準管制以外之項目對生態或人體健康所造成之風險，賦予主管機關於排放許可證或簡易排放許可證所定「目標汙染物排放濃度或總量限值」之權限，以降低廢（汙）水造成環境生態嚴重破壞及其汙染情形對人體健康之嚴重不良影響。[5]
若事業於排放許可證及簡易排放許可文件之有效期間內，排放廢（汙）水致水質惡化有危害生態或人體健康之虞時，現行法規定直轄市、縣（市）主管機關「得」變更許可事項，無法有效避免環境因水質繼續惡化危害生態或人體健康，故修正為「應」變更許可事項，限縮主管機關之裁量權限。[6]
為有效達到水汙染防治之立法精神，汙水下水道系統亦應如同事業之相關規定，檢具第十三條水汙染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關審查核准，增訂事業或汙水下水道系統並應向主管機關申報「放流水水質水量之檢驗結果」、「放流水標準與排放許可證管制項目之檢測結果」。[7]
事業或汙水下水道系統因發生異常現象而造成大量廢（汙）水未經處理即排放，事業或汙水下水道之負責人已依第一項規定採取緊急應變措施並通知當地主管機關後，仍無法有效控制汙染源時，主管機關除命其採取必要防治措施外，並應命其停工或停業，以避免為停止汙染源繼續危害；現行法規定主管機關「得」命其停工或停業，無法即時有效控制汙染源，故修正為「應」命其停工或停業，限縮主管機關之裁量權限。而事業或汙水下水道系統設置之輸送或貯存設備有疏漏致汙染水體之情形，該疏漏排出之廢（汙）水可能對環境生態與人體健康造成嚴重影響，主管機關應命其採取必要之防治措施，情節嚴重者並應命其停工或停業，以避免為停止汙染源繼續危害。[8]
三、明文禁止業者繞流排放廢水之惡性重大行為，並明訂其刑罰及行政罰之罰則：
現行水汙染防治實務上，不肖業者慣用繞流方式排放廢水，使主管機關縱發現有水汙染之情事後，亦難以查明汙染之源頭，有鑒於此，將「水汙染防治措施及檢測申報管理辦法」第二條第十二款「事業不得使廢（汙）水未依核准登記之收集、處理單元、流程、或放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入汙水下水道」之規定納入本法予以規範，明文禁止業者繞流排放廢水之行為。[9]且該行為與現行法第三十六條「事業未取得排放許可證、簡易排放許可文件即排放廢（汙）水之違法行為所侵害之法益與惡性相當，故增訂刑罰，處負責人及行為人三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二百萬元以上一千萬元以下罰金。[10]如事業有違反該行為者，主管機關除處以罰鍰外，並應命其停工或停業，以即時有效嚇阻不法行為；如三年內再發生違反之情事且情節重大者，主管機關除裁處罰鍰、命其全部停工或停業外，並應廢止其排放許可證、簡易排放許可文件，以避免環境遭到重大破壞及嚴重影響人體生命、健康，爰增訂行政罰，符合法律明確性及比例原則。[11]
四、明文禁止業者未經許可將廢（汙）水藉由稀釋方式排放之惡性重大行為，並明訂其刑罰及行政罰之罰則：
事業或汙水下水道系統原則應妥善處理汙（廢）水後始得排放，惟無其它可行之替代方法時，例外方得採取稀釋措施，故將現行「水汙染防治措施計畫及許可申請審查辦法」第8條之規定納入本法予以規範。[12]事業或汙水下水道系統未依許可登記之處理單元部分或全部未開機操作，或未添加足量藥劑處理廢（汙）水，或將未經處理之廢（汙）水僅稀釋即排放等行為，均可能造成水體汙染而導致他人身體健康、環境受到嚴重威脅或影響，故增訂第二十條之一，明確禁止事業或汙水下水道系統為上開行為[13]，並增訂該行為之刑罰[14]及行政罰。[15]
五、修正現行法第三十四條有關加重結果犯之刑罰規定，並移列至第三十八條之一，增訂處罰之行為態樣：
修正條文
現行條文
第三十八條之一
有下列情形之一，因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑，得併科新臺幣五千萬元以下罰金；致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣三千萬元以下罰金；致生危險於他人生命、身體、健康或致環境嚴重汙染者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣二千萬元以下罰金:
一、違反第七條第一項，排放之廢（汙）水超過放流水標準。
二、違反第八條規定，任意放置或棄置所產生之汙泥。
三、違反第二十七條第一項、第二十八條第一項未立即採取緊急應變措施或不遵行主管機關依第二十七條第四項、第二十八條第一項所為之命令。
四、有第三十六條第一項、第三十七條第一項之情形。
前項所稱致環境嚴重汙染者，指有下列各款情形之一者：
一、汙染水體、土壤，致使汙染不能清除或須花費鉅額費用始能清除。
二、汙染保護區、公共給水設施或環境品質受到特別保護之區域。
三、汙染造成動物或植物大量罹病、死亡或瀕臨絕種。
第三十四條
違反第二十七條第一項未立即採取緊急應變措施或不遵行主管機關依第二十七條第四項所為之命令，因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑，得併科新臺幣五百萬元以下罰金；致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金；致危害人體健康導致疾病者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣二百萬元以下罰金。
現行法第三十四條「致危害人體健康導致疾病者」之規定，於水汙染防治實務上無法有效遏止違法之情事，爰參考刑法第189條之2第一項規定文字[16]，將「致危害人體健康導致疾病者」改為「致生危險於他人生命、身體、健康或致環境嚴重汙染者」之具體危險犯規定，以收遏止違法行為之效果，並參酌德國刑法第330條規定，就「致環境嚴重汙染者」明確予以定義，以符合法律明確性原則。
事業違反第七條第一項，排放之廢（汙）水超過放流水標準、違反第八條規定，任意放置或棄置所產生之汙泥、違反第二十八條第一項未立即採取緊急應變措施或不遵行主管機關依第二十八條第一項所為之命令或有第三十六條第一項、第三十七條第一項之情形者，其侵害之法益與第二十七條第一項、第四項相同，增修第三十八條之一第一項之加重結果犯規定。
六、未經直轄巿、縣（巿）主管機關許可，將含有害健康物質之廢（汙）水注入於地下水體或排放於土壤者，且若其排放之有害健康物質超過放流水標準者，破壞環境甚鉅，其行為人惡性重大，故將其刑責訂為五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二千萬元以下罰金。[17]
七、有關第四章罰則之罰鍰、罰金均提高十倍：
事業違法排放廢（汙）水，其汙染不僅危害河川、土壤甚鉅，需長時間及大量金錢始能復育，且亦影響農業灌溉與民生用水，現行法第四章罰則之罰金或罰鍰之數額均與事業單位所得獲利相距甚遠，不足以遏止此類不法行為，同時為因應通貨膨脹及物價指數上漲，爰將第四章罰則之罰鍰、罰金數額提高十倍，以嚇阻不肖業者違法排放廢水之情形。[18]
八、行政罰除裁處罰鍰規定外，採「三階段裁罰標準」，供主管機關據以命業者停工、停業、廢止許可或歇業：
現今水汙染防治實務上，主管機關於不肖業者有違反本法行為且情節重大時，依法「得」命其停工、停業，惟主管機關恐受業者施壓或其他政治考量，不敢命不肖業者停工、停業，放任其汙染擴大。為強化水汙染防治之效果，本修正草案於行政罰則特設立「三階段裁罰標準」，限縮主管機關裁量之權限。[19]
修正條文
現行條文
第四十三條
事業或汙水下水道系統違反依第九條第二項所定之總量管制方式者，處新臺幣三十萬元以上三百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，並得命其停工或停業；情節重大者，主管機關應命事業全部停工或停業；三年內再發生違反之情事且情節重大者，主管機關除裁處罰鍰、命其全部停工或停業外，並應廢止其排放許可證、簡易排放許可文件；必要時，應勒令歇業。
第四十三條
事業或汙水下水道系統違反依第九條第二項所定之總量管制方式者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。
以第四十三條之修正為例，事業或汙水下水道系統違反依第九條第二項所定之總量管制方式者，處新臺幣三十萬元以上三百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，並得命其停工或停業；如有情節重大[20]時，主管機關應命停工、停業；三年內若再發生違反之情事且情節重大時，主管機關除裁處罰罰鍰、命其停工、停業或停止作為外，並應廢止許可（排放許可證、簡易排放許可文件、稀釋許可）；必要時，應勒令歇業。此為「三階段裁罰標準」，明確規範主管機關為停工、停業、廢止許可或歇業之裁罰與裁量權限，當業者違法情節輕重有所不同時，依照情節輕重給予不同程度的裁罰，以符合法律明確性及比例原則。[21][22]
九、增訂復工計劃公開審議制度，並明文確立政府資訊公開原則：
針對情節重大之汙染，事業或汙水下水道系統依第六十三條第一項所提出之水汙染防治措施及汙泥處理改善計畫，主管機關應立即予以公開，且應給予本法第七十二條所定之受害人民及公益團體於主管機關完成審查前表示意見，讓民眾得以在審查程序中參與並表示意見，作為主管機關審查時之參考；主管機關於審查時應對外遴聘至少三名專家學者擔任審查委員，並作成會議紀錄且予以公開，讓民眾透過公開審查機制得以參與、監督審查會議。[23]
另參酌美國緊急計畫及公眾資訊公開法（Emergency Planning and Community Right-to-know Act, EPCRA）之立法精神，並因應毒性化學物質管理法建置化學物質源頭登錄制度及資訊公開等立法方向，修正第六十九條規定，確立資訊公開之原則，供民眾上網查閱知悉，以達協助主管機關執法之效果。[24]
結語
感謝法律扶助基金會大力協助水汙法修法，此次關懷環境的法律人與各方合作的經驗成為一個良好的開端，法律人不僅能以訴訟方式來捍衛環境，在此次修法過程中，藉由自身專業法學訓練，與具備豐富實務經驗、有修法需求的環保團體及各界學者專家互助合作，商討法律條文如何修訂，使民間版修正草案更臻完整。
目前民間版修正草案已送入立法院提案連署，為防治水汙染，確保水資源之清潔，強化水汙染防治之效果，期盼這次的水汙法修法聯盟修正草案版本能夠受到立院支持，以維護水資源之永續利用。接下來，也更是法律人的挑戰，除了訴訟層面，我們需要更多法律人積極投入相關環境法規的探討與修訂，一起捍衛環境，使法律真正發揮它應有的功能。
[2] 修正條文第十一條：「（第一項）中央主管機關對於排放廢（汙）水於地面水體之事業、汙水下水道系統及家戶，應依其排放之水質水量或依中央主管機關規定之計算方式核定其排放之水質水量，徵收水汙染防治費。（第二項）前項水汙染防治費應專供全國水汙染防治之用，其支用項目如下：一、地面水體汙染整治與水質監測。」
[3] 例如修正條文第十三條：「事業於設立或變更前，應先檢具水汙染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關審查核准。」及修正條文第十四條第一項、第十五條第一項。
[4] 修正條文第十四條第二項：「前項登記事項有變更時，應向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更，未變更登記者，其排放廢（汙）水，不得與原登記事項牴觸。」
[5] 修正條文第十四條之一：「（第一項）事業於水汙染防治措施計畫、申請排放許可證或簡易排放許可文件時，應於計畫內或申請文件中揭露其排放之廢（汙）水可能含有之汙染物。（第二項）事業排放之廢（汙）水含有放流水標準管制以外之項目，並經主管機關認定有危害生態或人體健康之虞者，主管機關應命事業提出健康與生態風險評估報告，並要求事業提報製程端減汙、減廢、回收或再利用之管理措施計畫。主管機關評估事業所提出之管理措施計畫後，認為風險已屬可管控時，始得核准水汙染防治措施計畫，或核發排放許可證、簡易排放許可文件。（第三項）前項情形，主管機關得依健康與生態風險評估報告之結果，於核發排放許可證或簡易排放許可文件時，訂定評估目標汙染物之排放濃度或總量限值。」並增訂相關行政罰則，處新臺幣十萬元以上六百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未改善者，主管機關除按次處罰外，並應命事業全部停工或停業；必要時，應勒令歇業。（修正條文第四十五條之一）
[6] 修正條文第十五條第二項：「前項許可證及簡易排放許可文件有效期間內，因水質惡化有危害生態或人體健康之虞時，直轄市、縣（市）主管機關應變更許可事項或廢止之。」
[7] 修正條文第十九條：「汙水下水道系統排放廢（汙）水，準用第十三條、第十四條、第十五條及第十八條之規定。」修正條文第二十二條：「事業或汙水下水道系統應依主管機關規定之格式、內容、頻率、方式，向直轄市、縣（市）主管機關申報廢（汙）水處理設施之操作、放流水水質水量之檢驗結果、放流水標準與排放許可證管制項目之檢測結果、用電紀錄及其他有關廢（汙）水處理之文件。」
[8] 修正條文第二十七條第四項：「第一項情形，主管機關除命其採取必要防治措施外，情節嚴重者，並應命其停業或部分或全部停工。」修正條文第二十八條第一項：「事業或汙水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏汙染物或廢（汙）水至水體之虞者，應採取維護及防範措施；其有疏漏致汙染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後三小時內，通知當地主管機關，主管機關除命其採取必要之防治措施，情節嚴重者，並應命其停業或部分或全部停工。」
[9] 修正條文第十四條第四項：「事業不得使廢（汙）水未依核准登記之收集、處理單元、流程、或放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入汙水下水道。」
[10] 修正條文第三十六條第一項：「事業或汙水下水道系統有下列情形者，處負責人及行為人三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二百萬元以上一千萬元以下罰金：
一、 無排放許可證、簡易排放許可文件，且其排放廢（汙）水所含之有害健康物質超過放流水標準。
二、 廢（汙）水未依核准登記之收集、處理單元、流程、或放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入汙水下水道，且其排放廢（汙）水所含之有害健康物質超過放流水標準。
三、 無貯留或稀釋廢水許可，且其排放廢（汙）水所含之有害健康物質超過放流水標準。
四、 取得稀釋廢水許可後，廢（汙）水雖經許可登記之處理單元（流程）排放，然許可登記之處理單元部分或全部未開機操作或未添加足量藥劑而排放，且其排放廢（汙）水所含之有害健康物質超過放流水標準。」
[11] 修正條文第四十五條第三項：「違反第十四條第四項規定者，處新臺幣六十萬元以上六百萬元以下罰鍰，並應命事業或汙水下水道系統停業或部分或全部停工；三年內再發生違反之情事者，主管機關除裁處罰鍰、命其停工或停業外，並應廢止其排放許可證、簡易排放許可文件；必要時，應勒令歇業。」
[12] 修正條文第二十條第二項：「前項事業或汙水下水道系統申請稀釋廢水許可，以無其它可行之替代方法者為限。」
[13] 修正條文第二十條之一：「事業或汙水下水道系統應經許可登記之處理單元（流程）排放廢（汙）水，不得有許可登記之處理單元部分或全部未開機操作或未添加足量藥劑之行為，或將未經處理之廢（汙）水，僅藉由稀釋廢（汙）水後排放之行為。」
[14] 同註10，修正條文第三十六條第一項第三款、第四款。
[15] 修正條文第四十八條第二項：「違反第二十條之一，處新臺幣六十萬元以上六百萬元以下罰鍰，並應命事業或汙水下水道系統停業或部分或全部停工；三年內再發生違反之情事者，主管機關除裁處罰鍰、命其停工或停業外，並應廢止其稀釋許可；必要時，應勒令歇業。」
[16] 刑法第189條之2第一項規定：「阻塞戲院、商場、餐廳、旅店或其他公眾得出入之場所或公共場所之逃生通道，致生危險於他人生命、身體或健康者，處三年以下有期徒刑。阻塞集合住宅或共同使用大廈之逃生通道，致生危險於他人生命、身體或健康者，亦同。」
[17] 修正條文第三十七條：「（第一項）違反第三十二條第一項未經直轄巿、縣（巿）主管機關許可，將含有害健康物質之廢（汙）水注入於地下水體或排放於土壤者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二百萬元以上一千萬元以下罰金。（第二項）前項之有害健康物質超過放流水標準者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣二千萬元以下罰金。」
[18] 修正條文第三十五條、第三十六條第一項、第三十七條第一項、第三十八條、第四十條、第四十一條、第四十三條、第四十四條、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條、第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條、第五十三條、第五十四條、第五十六條。
[19] 「三階段裁罰標準」之相關修訂有修正條文第四十條、第四十三條、第四十六條、第四十九條、第五十二條
[20] 為因應各條增訂情節重大之規定，修訂第五十五條及第七十三條規定，且為避免環境遭到重大破壞及嚴重影響人體生命、健康，將現行法第七十三條第六款、第十款「嚴重影響」文字修正為「汙染」，加強主管機關之管制手段，即時有效遏止不法行為。
[21] 違反修正條文第十四條第一項、第四項、第二十條第一項、第二十條之一、第二十七條第一項、第四項、第二十八條第一項、第三十二條第一項之行為即屬情節重大情形，主管機關應命全部停工或停業；必要時，應勒令歇業。（修正條文第四十五條、第四十八條、第五十一條、第五十三條）
[22] 違反第三十三條第一項規定者，賦予主管機關得視個案情節命其停工或停業，然違反情節重大時，主管機關應命其停止貯存或全部停工、停業以即時有效嚇阻不法行為；如經主管機關認定有情節重大情事，已命其停止貯存或全部停工、停業，仍無法遏止其不法行為時，主管機關即應勒令歇業，以避免環境遭到重大破壞及嚴重影響人體生命、健康。（修正條文第五十四條）
[23] 修正條文第六十三條之一：「（第一項）事業或汙水下水道系統依前條第一項所提出之水汙染防治措施及汙泥處理改善計畫，主管機關應即予公開，且應給予本法第七十二條所定之受害人民及公益團體於主管機關完成審查前表示意見，作為主管機關審查時之參考。（第二項）主管機關為前條第一項審查時，應對外遴聘至少三名專家學者擔任審查委員，並作成會議紀錄且予以公開。」
[24] 修正條文第六十九條：「（第一項）事業、汙水下水道系統或建築物汙水處理設施依本法申請核准或許可所提出之計畫及相關文件，或申報之個別資料，及環境工程技師、廢水處理專責人員、環境檢驗測定機構之個別資料，或相關之統計性資料，隱匿足以呈現個人特徵資訊後，各級主管機關應送交中央主管機關備查，中央主管機關每年應定期公開，供民眾上網查閱。（第二項）各級主管機關基於水汙染防治研究需要，得提供與研究有關之事業、汙水下水道系統或建築物汙水處理設施之個別或統計性資料予學術研究機關（構）、環境保護事業單位、技術顧問機構、財團法人；其提供原則，由中央主管機關公告之。（第三項）各級主管機關對事業、汙水下水道系統、建築物汙水處理設施、環境工程技師、廢水處理專責人員、環境檢驗測定機構查核、處分之個別及統計資訊，應送中央主管機關備查，由中央主管機關每年定期公開，供民眾上網查閱。」
