發佈日期：2015/10/14
- 淺談行政訴訟上的和解
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文／王俊雄（司法院行政訴訟及懲戒廳調辦事法官）
前言
我國行政訴訟法不僅肯認訴訟和解之存在，且於第219條至第228條設有多達10條條文之規定，對行政訴訟中和解之成立要件、和解之效力、和解之無效或可得撤銷的救濟及第三人參加和解之效力等問題作了非常詳細的規定。
行政訴訟法第219條規定，行政訴訟當事人就訴訟標的具有處分權且其和解無礙公益之維護者，行政法院不問訴訟程度如何，得隨時試行和解。受命法官或受託法官亦同。此項規定之目的在於能儘快終結訴訟事件，迅速有效解決公法上之爭議，亦符合當事人訴訟經濟原則。因此，行政訴訟上和解如能運用得當，不僅能確保人民權益，亦能使行政機關行政行為早日確定，俾確保公共利益得以早日實現。
本文主要以行政訴訟上和解之實體法要件為探討，藉由實務上訴訟和解現狀觀察，並就稅務訴訟和解加以分析，俾使訴訟上和解發揮應有之規範功能。
行政訴訟上和解之現狀
依據司法院統計資料，高等行政法院自成立第一年起迄今，即89年7月起至102年3月止，計成立和解2,592件，占全部終結件數125,623件之比例為2.06%。其中逐年之百分比比例分別89年為1.07；90年為0.69；91年為3.13；92年為3.34；93年為3.69；94年為2.25；95年為2.36；96年為3.45；97年為2.56；98年為2.41；99年為1.96；100年為1.81；101年為1.48，顯示近幾年之和解件數有逐年下降之趨勢。
如依訴訟類別區分和解件數占終結件數百分比比例，則撤銷訴訟為2.97；課予義務訴訟為0.31；確認訴訟為0.19；給付訴訟為0.85；撤銷訴訟合併提起給付訴訟部分為0.30。
如依訴訟事件性質分類而言，以稅捐事件為最多共計1,968件，占和解總件數之76%。稅捐事件中依其類別再細分，所占比例較多者，分別為營利事業所得稅事件共753件；綜合所得稅事件為453件；營業稅事件為421件；贈與稅事件為112件；遺產稅事件為102件。
由上開統計資料觀之，高等行政法院自成立迄今，和解成立之件數及比例，以撤銷訴訟類型最多，且以稅捐事件為大宗，其中又以營利事業所得稅事件為最多。
行政訴訟上和解實體法上之要件
行政訴訟上和解具有實體法及訴訟法之雙重性質，既為當事人依行政程序法第136條成立之行政契約（和解契約），又為訴訟行為，容許在一定條件下，以和解終結行政訴訟程序，是為訴訟處分權之表現，由法律明文規定行政訴訟和解的容許性。
依行政訴訟法第219條規定，並未從訴訟之類型作為可否和解之區分標準，就行政機關一方而言，在給付訴訟及確認訴訟與當事人成立和解之機率較高，但並非謂與作成行政處分有關之撤銷訴訟或課予義務訴訟即無成立和解之可能，依法屬於行政機關裁量之事項或處於不確定狀態之事實或法律關係在行政實體法得作為公法契約之內容者，於撤銷或課予義務訴訟中達成和解，亦為法之所許[1]。因此無論撤銷訴訟、確認訴訟、給付訴訟或課予義務訴訟，均有和解之可能。其實質要件僅在於當事人就訴訟標的具有處分權且其和解無礙於公益之維護。茲就實質要件分述如下：
一、須當事人就訴訟標的有處分權
訴訟上和解係處分權主義所衍生之機制，因此成立訴訟上和解之當事人對於和解標的須具備處分權。所謂當事人具有處分權，係指當事人對於和解之內容或條件，包含一定之作為或不作為，依法得以合意或履行。就行政機關而言，能夠作成變更、廢棄行政處分或不作為，且未牴觸強行法規。一般而言，若涉及強行法規之適用，除非係為了除去事實之不確定性，在實體法得締結行政契約之情形，當事人始例外具有處分權，否則原則上當事人不具有處分權，即不得為訴訟上和解。惟若法規賦予行政機關裁量權或屬於「法律外行政」之領域，被告行政機關基於合義務性、合目的性行政之觀點，與原告達成和解之內容或條件，若無其他違法情事，於法即無不可，換言之，行政機關對此即有處分權[2]。
法律之強制禁止規定，非當事人所得左右，當事人有何種程度之處分權，並不能一概而論，此必須就個別情形，依所涉之成文或不成文法規範之性質、所保護權益之內容及目的探求之，如當事人之利益在公共利益之後，亦即其權利同時是公共義務時，則不具有處分權。
二、須無礙公益之維護
所謂公益係指組成政治社會各分子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合，即由特殊私益與公共利益共同組成之整合概念。是以適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備而無所偏廢[3]。因此訴訟上和解是否有礙公益之維護，屬行政實體法上之問題，應就個案加以認定，而非屬和解一般性之抽象原則。一般而言，和解不得違反強制或禁制規定，不得恣意裁量或違反行政慣例，倘和解重大違反強行法規，即有礙公益之維護。例如和解拋棄已發生之稅捐債權，即有違課稅合法性原則，並違背公共利益，應為法所不許。
稅務訴訟上和解
基於租稅法定主義及租稅事務具國家行使高權及大量行政之特性，依稽徵行政之本質，原則上以單方之行政處分為常態之行為方式，但亦有徵納雙方作成協議之情形。為解決複雜且為數眾多的租稅問題，經由租稅和解與稅務協談等協議行為解決紛爭，於稅捐稽徵實務上益顯重要。
稅務案件基於租稅法定及租稅公平之要求，並不容許稽徵機關與租稅債務人，就是否實現租稅構成要件以及應納稅額為協議，自不得就此等事項為訴訟和解。惟課稅事實之不明，則應允許以和解契約代替行政處分[4]（行政程序法第136條參照）。是以關於課稅事實或法律關係之認定及行政機關得依法裁量之事項，稅捐機關具有判斷餘地及裁量權，因此於課稅事實之認定、證據之採認或法律關係等無法調查明確時，當事人得以和解契約解決，稽徵機關亦具備訴訟和解之處分權。
德國聯邦財務法院亦認為在一定前提下，承認稅捐機關與稅捐義務人間得就事實部分達成合意，以除去事實關係之不確定性。換言之，稅捐機關與稅捐義務人間並非對於稅捐債權，而係就難以調查之事實關係，得於任何時間（在課稅程序或稅務訴訟程序）達成具有拘束法院效力之事實上協議[5]。
我國實務上對於課稅事實部分，亦有承認稅捐機關與納稅義務人可以達成合意，並發生拘束力者，例如依財政部發布稅捐稽捐機關稅務案件協談作業要點，此一協談制度之內容，實寓有和解之精神，故在稅捐訴訟上，當事人就難以調查之事實達成其有拘束力之合意，應屬適法[6]。惟租稅核課處分仍受租稅法律主義、課稅平等原則等支配，當事人對訴訟和解標的之法律關係有無處分權，行政法院仍應依職權加以審查，以發揮事前過濾的控制功能[7]。
結論
行政訴訟之目的非僅以保障人民權益為限，國家行政權之合法行使亦在其中。易言之，於訴訟程序設計上，人民主觀權利之保護與客觀法秩序之維持應併為考量，因此行政法院於訴訟上和解，須以無礙於公益之維護，並兼顧當事人之處分主義。現行行政法院之總收案量，稅務事件佔行政訴訟事件相當大之比例，如能藉由訴訟上和解，應可迅速終結爭執，避免冗長之程序帶來不利益，亦減輕為發現真實而付出之勞費，對雙方當事人均屬有利，並無礙於公益目的之達成，與依法行政之原則亦不相違背，如妥為運用，當事人之權益將得到更完善之保障。
行政訴訟Q&A
什麼事件可以向行政法院提起行政訴訟？
我國目前的司法制度，稱為「司法二元制」，區分事件屬於公法爭議或私法爭議，分別由行政法院與普通法院審理。所以，原則上只要是公法爭議事件，就是由行政法院來審理，除非法律有特別規定某種公法爭議應由普通法院審理。
哪些事件是屬於公法爭議，但法律特別規定不屬行政法院審理？
依照目前的法律規定，下列事件雖然是公法爭議，但是，法律特別規定不屬行政法院審理：
1.政黨違憲解散事件。
2.選舉（罷免）訴訟：選舉或罷免無效、當選無效、罷免案通過無效及罷免案否決無效之訴訟。
3.違反社會秩序維護法事件。
4.律師懲戒事件。
5.刑事補償事件。
6.國家賠償事件。但如於提起行政訴訟時，合併請求損害賠償者，則行政法院有審判權。
7.公務員懲戒事件。
8.依法官法所規定之法官、檢察官懲戒案件及法官職務案件。
提起行政訴訟前，一定要先提訴願嗎？
依照目前行政訴訟法的規定，如果提起「撤銷訴訟」或「課予義務訴訟」，原則上必須先經過訴願程序，才可向行政法院起訴，這就是一般所稱的「訴願前置主義」。但如果法律有規定免經訴願程序，就例外可直接提起行政訴訟，例如交通裁決事件訴訟（參照行政訴訟法第237條之3），或對於經聽證程序後作成的行政處分，提起撤銷訴訟（參照行政程序法第109條）。如果提起「確認訴訟」或「一般給付訴訟」，則無庸先經訴願程序。
行政訴訟的種類有哪些？
依照目前行政訴訟法規定（參照行政訴訟法第3條），行政訴訟基本上可以區分為「撤銷訴訟」、「確認訴訟」及「給付訴訟」三大類。在給付訴訟部分，可以再進一步分為「課予義務訴訟」及「一般給付訴訟」（參照行政訴訟法第5條及第8條）。此外，行政訴訟法亦另有規定「維護公益訴訟」及「選舉罷免訴訟」（參照行政訴訟法第9條及第10條）。
[1] 參閱吳庚，行政爭訟法論，元照出版，2012年2月，頁293。
[2] 法治斌、蔡進良，和解/翁岳生編行政訴訟法逐條釋譯，五南出版，2012年11月，頁606-607。
[3] 最高行政法院95年判字第1239號判決參照。
[4] 參閱陳敏，行政法總論，新學林經銷，2011年9月 ，頁1555。
[5] Vgl. Knepper， Der Vergleich im Steuerrscht， BB 1986. S. 169。引自陳清秀，行政訴訟法，元照出版，2012年10月，頁531。.
[6] 參閱陳清秀，前揭（註5）書，頁531。
[7] 參閱盛子龍，當事人對訴訟標的之處分權作為行政訴訟上和解之容許性要件─以稅務訴訟上之事實和解為中心，台灣本土法學雜誌71期，2005年6月號，頁53-62頁。
