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關廠工人案:不誠信的國家機關?!

發佈日期:2015/10/14

  • 關廠工人案:不誠信的國家機關?!
  • 文/周伯峰(政治大學法律系助理教授)

    一、前言:16年後的輪迴

        大約16年前,也就是民國(下同)85、86年間,聯福製衣、福昌紡織、東洋針織、耀元電子等公司突然關廠歇業,而雇主在未清償其對勞工所積欠的薪資、資遣費、退休金、特休費等債權的情況下,就潛逃離境,導致勞工無法對之求償。雇主除了積欠勞工這些債權之外,也長期未依法提撥或者未足額提撥退休準備金,導致勞工也無法由中央信託局所保管的該筆準備金求償。總而言之,勞工在這種雇主惡意關廠歇業的情況下,可以說是求償無門。因此,勞工們發動了多起抗議事件,最有名的就是曾茂興的臥軌抗議,以及勞委會前的絕食抗議,希望引起社會關注。

        而監察院在87年就本案的調查報告中,直接點名勞委會未主動積極稽查,怠惰其任務,才讓雇主有機會長期未依法提撥或未足額提撥準備金,導致勞工無法從準備金受償。正是在這種背景之下,加上當時的社會氛圍及政治情況,勞委會不得不出面處理關廠工人們的訴求,而勞委會的解決方法就是訂定關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點(下稱實施要點-該要點於86年6月16日公布施行),在100萬的額度內,依雇主積欠勞工的金額,以「貸款」的形式,發放給勞工。

    對於勞工而言,其抗爭的目的在於拿回應有的欠款,根本沒有向政府借錢的意思,是以當時政府官員為了讓勞工「貸款」,皆表示這筆錢不用還,會找他們的雇主解決,勞工認為政府要出面,才接受了這筆「貸款」。事後,勞委會也未曾積極求償,不然依據「貸款契約」,第二年開始勞工就應該按期償還本利。而陳菊主委更在92年間就該貸款向曾茂興等人表示:「這是勞工的苦難錢、血汗錢,國民黨政府都不討,我更不會向大家討」,此後到101年,勞工們都以為事情「解決」了。

        詎料,在101年的6月開始,勞工們陸續接到法院的支付命令,要他們償還對勞委會所積欠的「貸款本利」,在勞工提出異議後,勞委會在各地民事法院提起共計600多件償還貸款的民事訴訟,為此16年前上街抗爭的勞工又再次走上街頭,102年2月在台北車站再次臥軌,同年5月再次在勞委會樓下絕食,而監察院又再次糾正勞委會處理不當,16年過後,一切又輪迴一次,差別在於當年勞工是追債,現在是被追債。

        關廠工人案16年後的輪迴,基本上是因為勞委會在15年前以「貸款」形式發放款項來「解決」當下的問題,在15年後卻又大舉興訟求償的作為所導致,而勞委會這樣的作為,就本文來看,在三個層面上有不誠信的問題,第一個層面是勞委會主張本案是私法關係,這樣一個的手段選擇不誠信的問題。這涉及到勞委會與關廠工人間之關係究竟是私法關係亦或是公法關係的問題,而這個問題就本文觀點來看,是處理本案最關鍵的問題,只要正本清源,本案就可以迎刃而解。對此,李建良老師、林明鏘老師以及林佳和老師都有精闢的文章加以分析[1],所以本文就不越俎代庖。基本上勞委會與勞工間之關係,如果定性為行政上的給付或者契約關係的話,就不會發生接下來要談的第二層次與第三層次的問題。如果勞委會真的認為是與勞工訂立了「單純的民事借貸契約」的話,那麼勞委會的行為就必須受到下面兩個層次的誠信檢驗,而本文認為勞委會在這兩個層次都是不誠信的。

     

    二、第二層的不誠信:不誠信的締約過程

    (一)「消費借貸契約」是否合意?

        契約成立要件當然是雙方意思表示要合致,至少必要之點要合致,在本案中,這必要之點當然就是勞工想要借特定款項之金錢,而勞委會願意借出這特定款項之金錢。但如果放在本案的脈絡來看,此處有相當值得推敲之處。勞工們在雇主惡意關廠之後,接著上街抗爭要求政府出面負責,這時很難想像勞工們抗爭的要求會是政府借錢給他們,讓他們「暫時」度過難關,既然發動臥軌跟絕食這麼強烈的抗爭,勞工們爭取的應該是他們的「權利」,也就是因為政府怠惰導致雇主可以惡意關廠跟未提撥準備金,使其無法受償相關的勞動債權。簡單講,勞工在這裡要求的是「討回」他們的血汗錢跟辛苦錢,怎麼會是請勞委會借錢給他們?如果硬要說雙方有「消費借貸合意」,這裡的依據只有「書面契約」而已,但這種完全去脈絡化的解釋方法,根本不符合民法98條的意旨。

    依據最高法院一貫見解,所謂探求當事人真意,應該以過去事實及其他一切證據資料為斷定之標準,不能拘泥文字致失真意。88年台上1671判決:「解釋意思表示端在探求表意人為意思表示之目的及法律行為之和諧性,解釋契約需斟酌交易上習慣及經濟目的,依誠信原則而為之,關於法律行為之解釋方法,應以當事人所欲達到之目的、習慣、任意法規及誠信原則為標準,合理解釋之,其中應將目的列為最優先,習慣次之,任意法規又次之,誠信原則始終介於其間以修正或補足之」。所以對契約目的以誠信原則,考量締約當時的歷史時空脈絡,進行合理探求,才是本案的重點所在。而如上所述,勞工們的目的根本不在於日後需要歸還的借款,而在於終局的實現其權利,不然為何要採取激烈的臥軌與絕食的抗爭方法?所以若要硬說本案雙方的確真有「消費借貸契約」的合意,是一種昧於16年前事實的說法。

    • 「消費借貸契約」是否是「通謀虛偽」而隱藏他項法律關係?

        接下來就要討論,既然雙方沒有訂立消費借貸契約的合意,為何還是簽訂了這個所謂的「消費借貸契約書」?本文認為這個消費借貸契約書根本是是勞委會與勞工「通謀虛偽」下的產物,而目的是要隱藏真正的法律關係。首先就勞委會這方面來看,這種透過訂立「民事借貸契約」的作法,勞委會似乎得到了一個撥款的依據,而「民事借貸」這個名義,也讓勞委會避開了因為自己的怠惰導致勞工無法向雇主求償這樣的責任問題,也就是這時勞委會不是「有責者」,反而變成以借款的方式安定勞工生活,讓他們暫時度過難關的「協助者」。就本文來看,這就是行政機關濫用私法手段規避自己行政責任,即所謂「行政避難到私法」的「經典手法」!而為了安撫勞工,讓勞工接受這樣的「避難手法」,勞委會的官員才會在與勞工協調時,不斷的釋放出不需要勞工返還,其會與惡意關廠雇主進行「解決」的訊息。正是在這樣的訊息之下,勞工們才會簽下「消費借貸契約」,但勞工們的真實想法卻不是跟勞委會借錢,而是勞委會會將雇主積欠他們的款項還給他們,勞委會之後會去找雇主解決,簽這樣的東西只是勞委會的「作業手續」而已。

    如果我們看勞委會發放給勞工的金額,在一百萬的額度內就是與雇主積欠勞工的金額一分一毫不差,而且勞工也不可以「借」超出或少於其對雇主債權之金額,就可以知道雙方的真正目的不是「借款」度過難關(這時借多少當然是以貸款人的需要以及能提供的擔保為準),而在於「撥款」,這個「契約」只是撥款的名義而已。如果真的要論雙方的法律關係是什麼?至少就勞方以客觀解釋來看,勞委會的意思表示就是要他們將對雇主的債權讓與給勞委會,勞委會再對雇主求償,這裡也是本案中為何一直有所謂政府代償的說法,而勞委會知不知道其作為會有這樣的結果?86年6月1日聯合報報導:「...文化大學勞工研究所所長陳繼盛、台大經濟系教授吳忠吉等隨後發言,質疑許介圭的作法是『讓雇主逃避應負的責任,由政府基金代償資遣費、退休金,與基金運用辦法不合』。許介圭則認為合法,雙方幾度針鋒相對,僵持不下。許介圭一度以高分貝要求以記名表決,讓社會公評,陳繼盛、吳忠吉未再堅持」,而勞委會自行出版的「工運春秋」中載明:「聯福製衣、福昌紡織、東菱電子等重大關廠事件遲未解決,…為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金,許介圭更破天荒的動支就業安定基金,以政府代償方式,先拿出十億元代墊,再由政府向資方求償,成了就業安定基金使用上的特例」。這裡勞委會是認知到其作為是有代償的效果的,這代償如果不是公法關係的話,在民法上就變成勞工與勞委會間的債權讓與關係,這樣也才可以合理解釋為什麼每個勞工所能「貸款」的金額跟其對雇主的債權一毛不差!

    縱上所言,勞工與勞委會根本沒有訂立「消費借貸契約」的真正合意,其所簽訂的「消費借貸契約書」是一種通謀虛偽行為,而依據客觀解釋方法來看,在這行為之下是隱藏著債權讓與契約,即勞工將其對於雇主的債權讓與給勞委會,勞委會則撥付款項購買此債權,然後再向雇主主張。如此一來,也才可以解釋,為什麼勞工的抗爭行動在勞委會撥款以後就平息下來,因為勞工們認為他們的權利受到了實現,如果勞工與勞委會真的是成立「消費借貸契約」的話,勞工應該會繼續的抗爭,直到對於雇主的權利獲得清償為止,不然前面的抗爭不就毫無意義可言?!

     

    (三)勞委會有無盡到足夠的說明義務?

        退一步言,縱使認為勞工與勞委會之間真的是成立了「消費借貸契約」的合意,還是必須檢討,勞委會在締約過程中對於勞工有無盡到足夠的說明義務?有沒有為了讓勞工「簽約」而隱藏了重要的資訊?具體來說,也就是勞委會有沒有讓勞工清楚知道,這筆款項真的只是「貸款」,目的在於讓勞工暫時安定,日後仍須償還,而勞工對於雇主的權利並沒有實現,仍需要積極求償?就勞工的事後行為來看,可以認定勞工完全沒有這種認知。而勞工缺乏這種認知的後果是什麼?就是勞工因為獲得款項,就沒有積極的再對雇主求償,而導致時效經過,讓權利的實現產生缺陷,而又因為消費借貸契約背上了債務,如此一來一往,勞工因此承受了雙重的負擔,從討債變欠債!

     

        而勞工對於如此重要事項的缺乏認知甚至有錯誤的認知,縱使不是勞委會故意誘導所導致,但也可以說,其沒有對勞工就本案的重要事項盡到說明義務,那這個未盡說明義務導致勞工認知錯誤的法律效果是什麼?當然這裡有可能構成締約過失,除此之外,本文認為這也構成詐欺行為。最高法院33年台上字884號判例:「民法第九十二條第一項所謂詐欺,雖不以積極之欺罔行為為限,然單純之緘默,除在法律上、契紙上或交易之習慣上就某事項負有告知之義務者外,其緘默並無違法性,即與本條項所謂之詐欺不合」,由此判例可知,如果有告知義務的話,那麼緘默行為仍構成詐欺。至於如何判斷有無告知義務?學者有認為在當事人間信賴關係程度越高、知識間之差距越大、或價格差距懸殊時,有告知義務的可能性越高[2],也有認為與法律行為成立有關的重要資訊,若一方因具有專業知識故較他方更容易取得,他方較無法維護自己利益時,應該就有告知義務[3]。在本案的情況,勞委會有告知義務應該沒有疑問,畢竟勞委會是以保護勞工作為其任務的國家機關,勞工也對勞委會有高度信賴,更何況兩者是立於一種不平等的知識專業程度上進行協商,如果認為勞委會對於上面的重要事項可以不盡足夠的說明義務,根本無法通過誠信原則的檢驗。如果勞工與勞委會真的是成立「消費借貸契約」,本文認為勞委會是詐欺取得債權,而民法上的詐欺行為依據通說又構成侵害自由權的侵權行為,依據民法198規定就算廢止請求權因時效而消滅,但被害人還是可以拒絕履行,勞工在這裡應該有拒絕勞委會主張的權利。

     

    (四)小結:不是有書面簽章,契約就一定沒問題的成立生效!

        在本案中勞委會最重要的依據就是其有勞工簽名的消費借貸契約書面,而一般觀念似乎認為只要在書面上簽名,就是沒有什麼藉口。但本文必須要說,這種觀念是錯的!現代契約法的發展重點之一就是嚴格審查締約過程是否有瑕疵,即有無符合誠信原則,強勢的一方有無濫用他方的弱勢,只要是締約過程有瑕疵,有書面、簽名也不能說契約一定沒有問題的成立,現代的締約過失理論以及對定型化約款進行管制的規定,乃至於撤回權的規定,都是這樣發展的例子。勞委會不能夠只憑一張「消費借貸契約」就要向其本應保護的勞工討債,其必須要證立其在跟勞工締約時沒有任何瑕疵,勞委會沒有濫用自己專業知識以及勞工信賴的強勢地位,勞工是明瞭勞委會的真正意思才與其簽約。但如果重新回溯16年前的狀況,本文認為勞委會在認定雙方關係為「民事消費借貸關係」的前提下,根本無法合理說明自己16年前的行動,而勞委會在這種狀況下,追討其本應保護的勞工,除了不誠信外,還能夠有什麼其他評價?

     

    三、第三層的不誠信:不誠信的追討

    (一)勞委會的追討違反禁反言原則

        除了締約過程的不誠信以外,勞委會現在的追討也有不誠信之處。首先,姑且不論歷任勞委會主委有沒有承諾過不追討,但勞委會沒有進行積極追討是事實,依照該消費借貸契約第二條規定,借款期限是6年,而第三條則規定,從第二年起,借款勞工就應該每月攤還本息,60期後完全還款。但由勞委會現在的起訴來看,勞委會在簽訂契約後,根本沒有執行該契約所定的催討,直到現在時效快消滅前,才要求勞工全額償還,勞委會這樣的作為明顯違反禁反言原則。最高法院100年台上第445號判決:「按權利人於相當期間內不行使其權利,並因其行為造成特殊狀況,足以使義務人正當信任權利人以不欲行使權利,或不欲義務人履行義務時,經斟酌當事人間之關係、權益時空背景,及其他主、客觀因素,依一般社會通念,可任期權利之再為行使有違『誠信原則』者,自得因義務人就該有利於己之事實為舉證,使權利人受到一定之限制而不得行使,此權利失效原則,乃係源於『誠信原則』之特殊救濟方法」(99年台上1529號判決、97年台上745號判決亦同)。勞委會在締約過程已使勞工相信該契約為簽假的,又未依約進行積極追討,更加深形成勞工的信任,而直到時效結束前,才在全國各地到處興訟,明顯符合最高法院所謂違反「誠信原則」,導致權利失效的狀況,更遑論,歷任勞委會主委,如陳菊主委,曾經對勞工表示過不追討,這更讓勞委會現在的行為更是違背「誠信原則」。既然勞委會的權利因違反禁反言原則而失效,其對於勞工的追討行為,即無正當理由可言。

    (二)勞委會一面追討一面提出補貼方案,構成權利濫用

        勞委會一方面委請律師在全國各地提出600多件訴訟後,另一方面礙於社會壓力又提出所謂的「補貼方案」,讓勞工在獲得確認其與勞委會間之關係為「消費借貸契約」而必須還款的確定判決或有相同效力之文書後,再向勞委會申請「補貼」,勞委會依據申請者的年齡及經濟情況,分別給予全額到七成的補助。依照勞委會這種作法,勞委會真的在意的不是權利的真正實現,即追回款項,而是取得確認其與勞工間之關係為「民事消費借貸關係」,並且有進行追討這樣的法律文件。為何勞委會非得要取得這樣的法律文件?勞委會之所以要在時效消滅前趕著向勞工興訟,乃是其受到了審計單位的糾正,認為其有貸款卻不追回,不符合規定,而現在的官員為了避免其「責任」,便以興訟的方式將負擔轉嫁的勞工身上。也就是說,勞委會對於16年前已有不誠信之嫌的作為,不思積極改正之道,反而以民事訴訟為手段,想要藉此再次的規避責任。勞委會做為國家保障勞工生活的專責機關,本應以維護勞工的權益作為其行動的指導方針,但在本案,勞委會的官員為了規避自己的責任,卻對勞工大舉興訟,來行使「權利」(如果真的有的話),考量到其行使「權利」的真正目的、本身的職責與憲法義務,乃至於這16年來的歷史脈絡,這樣的「權利」行使根本沒有辦法通過誠信原則的檢驗,當然構成權利濫用。

     

    四、結論:民事法院應該認真對待本案中勞委會不誠信的狀況

    Ronald Dworkin在《法律帝國》一書的開頭就提到訴訟這種法律行動是無可避免有著道德面向,勝訴或敗訴除了會造成實質的影響之外,法官的決定同時也代表了一種道德評價,也就是說,法官的決定同時也代表著其認為誰循規蹈矩、誰盡了公民責任、以及誰因貪婪或感覺遲鈍而無視自己對他人的責任,或誇大別人對他的責任,而這樣的判斷如果不公平,就意味著社群對其成員中的某人造成了道德傷害,因為這判斷等於在某種程度上為這成員貼上了不法之徒的標籤[4]。當初遭到雇主惡意關廠欠款的勞工們,逼不得已進行激烈的抗爭來爭取權利,說實話,整個政治社群,已經虧欠他們一次,因為在當時沒有為其提供足夠的保障。如果今日,民事法院不考慮勞委會作為的不誠信,僅僅因為有所謂「消費借貸契約書」就認為「欠債還錢,天經地義」,這樣等於給這些已經受到傷害的勞工們再次貼上貪婪者的標籤,如此的道德錯誤,將會讓整個政治社群的正當性與團結受到嚴厲的挑戰。在此本文建議民事法院必須認真對待本案中勞委會不誠信的狀況,給予其正確的道德評價,不要讓自己成為行政機關規避責任的打手。


    [1] 邱顯智等,從「全國關廠工人連線」事件探討公私法契約之爭議,台灣法學雜誌,225期,頁110-138。林佳和,關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案,台灣法學雜誌,228期,頁1-14。李建良,金錢與權力,台灣法學雜誌,228期,總編隨筆。

    [2] 陳洸岳,詐欺與得撤銷法律行為之承認,月旦法學雜誌,74期,頁12。

    [3] 陳自強,契約之成立與生效,頁26-7268。

    [4] Ronald Dworkin,李冠宜譯,法律帝國,頁2。