發佈日期：2015/10/14
- 參與2013國際法律扶助組織研討會心得分享
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文／梁家贏（律師、法扶會法務處主任）
前言
「國際法律扶助組織」，The International Legal Aid Group （ILAG），係由英國史崔克萊大學的Alan Paterson教授與荷蘭法務部的Wouter Meurs先生，於1992年共同創立，該組織自1992年起，定期性的每隔兩年召開國際研討會，邀請世界各國法律扶助組織的機構代表與學者專家共同與會，以促進各國法扶組織之間的相互了解，共同商討解決法律扶助組織所面臨的問題與挑戰，ILAG可說是目前全世界最具聲望的法律扶助組織。法扶會自2007年起首次受邀與會，時至2013年已是第四次參加。
本次會議主要關注全球法律扶助組織在預算緊縮狀況下的因應之道以及新科技及網路應用，討論議題包括：預算緊縮及各國因應、荷蘭及英國之最新發展、如何透過科技創新進行法律服務、預算緊縮狀況下如何維護法律扶助品質、如何讓民眾進行司法自救（self-help）的具體方式等主題。
會議首日上午先行安排參觀荷蘭法律服務中心，下午則就各國國家報告中選出香港、波蘭、摩爾多瓦等國家的法律扶助制度進行綜合報告，主要聚焦如何在預算緊縮下維持法律扶助。另外就荷蘭的法律扶助制度最新發展進行介紹。次日上午主要針對全球法律扶助組織在預算緊縮狀況下如何維持法律扶助的品質，並分組進行議題探討。下午則討論有關新科技之運用，主要聚焦在法律服務的提供上，數位科技是否可以取代傳統的個人提供模式。並且介紹各國網路服務之新典範，例如澳洲新南威爾斯的網路資訊提供。第三天第一場主題是決策者如何運用科技研究。討論英國的電話法諮及面對面法諮的研究、年輕人使用網路以及美國的HOTLINE熱線等。第二場則討論司法自救（包括民眾自己打官司、法院本身的訴訟扶助等）與廣泛運用可信賴的中介者提供轉介，最後一場進行分組討論是否還有更多創新的法律服務方式。
參訪心得
筆者參與此次研討會，主要有以下心得:
一、荷蘭的法律扶助制度值得我國進一步研究
就法體系整體而言，荷蘭屬於大陸法系國家。另外其法律扶助組織（Legal Aid Board）也是由國家提供預算並受託執行法律扶助事務。其主要的架構是三階段的法律扶助。
第一階段是網路的服務（Roadmap to Justice），提供民眾一個簡單的思考流程，可以自己判斷是否該尋求進一步的法律扶助。例如有意離婚之民眾可以上網自行尋求一些法律資訊。第二階段是荷蘭法律服務中心（Legal Service Counters），全荷蘭共30個據點以及1個聯絡中心。主要提供無須資力審查及無需任何費用之電話、現場、網路法律資訊及諮詢服務。第三階段是需要律師代理或調解的法律扶助，主要由Legal Aid Board負責。
荷蘭的扶助律師須向法律扶助局註冊登記，接受由荷蘭律師公會進行為期三年的審查，檢查事務所是否依該公會的業務執行準則。某些法領域有額外的規定，律師必須有特定領域（包括刑事、精神健康、難民與移民）的合適專業與足夠經驗。
荷蘭第二階段的法律服務中心作為一個法律扶助需求之初步滿足以及分流、轉介、預警機構，是非常值得我國學習的做法。由於荷蘭的第三階段法律扶助，民眾大部分需要負擔部分律師酬金，國家政策為了引導民眾先使用法律服務中心，乃規定如果經過法律服務中心轉介之案件，其部分負擔可以減少，因此近年來法律扶助中心使用人數大量增加，知名度也提升的非常快。此一階段法律服務強調不是代理人的服務，主要是資訊的提供以及初步法律問題的解決，尤其是不需要使用法院的法律問題。由於法律服務中心資料的建檔非常完善，因此可以分析出短時間內民眾最常詢問的問題是什麼，甚至可以提早發現制度性問題或集體消費糾紛等個案，向政府各部門預警。提供服務的中心人員不一定是律師，也有法律系畢業的法務人員。
就數據統計來看，使用最多的還是電話服務，佔了44%，其次是現場櫃檯服務，佔了32%。另外最主要的服務方式是提供資訊以及回答問題，佔了80%，其次是轉介給律師或調解人，佔了11%。法律問題中牽涉的法律最多的是勞工法律，佔了21%，其次是家事法律，佔了19%。為了增加曝光以及民眾使用率，其與非常多的電視、報紙等媒體合作進行宣傳，例如合作製播節目或是在報紙上寫專欄。其知名度達到54%，民眾滿意度達到82%。創新方面，其開發手機app或是利用You Tube影片來提供法律資訊。
其業務軟體律師轉介系統也非常有趣，除了考量律師專業，以及目前已轉介之案件數外，也考慮申請人居住地與律師事務所距離，由電腦先配對出五位律師再進行人工勾選，確定轉介後，系統會將目前個案資料，如問題摘要、初步回答等自動寄給律師。
各地法律服務中心的外觀一致，比較像是商店，有助於品牌建立，前端有等待區、三個人工櫃台，後端有律師面談區、工作人員工作區，以及電話服務中心等。
二、法律扶助實證研究的重要
本次會議中的報告非常重視實證研究，其中包括法律扶助需求面以及供給面的問題。例如民眾決定使用電話或網路諮詢的決定因素是什麼、年輕人使用網路的習慣、民眾自己打官司遭遇到的問題最嚴重的是哪方面等。由於各國法律扶助預算緊縮之緣故，要把錢用在刀口上，最主要就必須研究民眾之需求，以及何時會尋求協助、平常解決法律問題的管道等。這也是未來本會需要加強研究的地方。
三、預算縮減下的因應
- 法律扶助應著重前端的簡單問題解決及分流
本次研討會的主題著重在預算縮減下各國的因應作法。例如加拿大的國家報告提到，因為預算減縮，所以限制服務的地區及更嚴格的資力限制。造成的效應是不能滿足需求，窮人接近資源更困難，並且增加自行訴訟的人數。因為無法解決問題造成其他政府資源需求的增加。其運用創新服務，從代理訴訟轉型到預防訴訟。例如Call Center或是視訊法律諮詢，並結合其他管道提供服務。
英國提出以價格競爭投標來改革刑事案件法律扶助。當事人不再有權可以選擇律師。估計可以將扶助的律師事務所從現行的1600個減到400個。投標者的品質及容量會先被評估，再來評估價格。不過律師市場反對，認為把當事人當作是經濟單位而不是人。目前已經有律師事務所提出違憲審查的訴訟。目前政府尚未讓步，不過民間團體相信政府會有部分讓步。英國的結論是民事法律扶助的減少會讓許多人的問題無法得到解決，導致法院系統的問題，減少如法律諮詢等早期扶助，反而會惡化問題。
總結各國提出的作法，要因應預算緊縮，除了壓縮律師酬金，並減少部分扶助範圍外，比較積極的作法或許是應著重前端的簡單問題解決及分流，讓真正需要律師代理訴訟的人得到扶助。
（二）網路以及雲端科技的運用
針對無資力者，以網路提供扶助，到底可以在何種程度內取代面對面的扶助？會中報告的總結是就某些人以及某些問題是可以取代的，至於是哪些人以及哪些問題，則必須更深入的研究。最主要網路的功能可以做到資訊的提供，以及引導當事人何時知道自己需要一個律師。但是有些人主觀上就不習慣或不信任網路上所提供的資訊，另外每個人的接受度也不同，例如就離婚的法律問題，很多情緒面的東西或許需要人與人面對面商討解決方法。
學者Susskind 指出法律服務的五個演進過程:第一步是訂製型服務，第二步是標準化，第三步是系統化，第四步是包裹化，第五步是商品化。第五步驟是最有爭議的，有認為律師跟當事人間特殊的信賴關係是不可能演進到第五步驟，亦即當事人完全可以自助，就像買油或買糖一樣。
學者Roger Smith 觀察了五個網站，分別是荷蘭的Rechtwijzer.nl; 新南威爾斯的LawAssist; NHS Direct 還有其他兩個英國的網站，Co-operative legal services， www.roadtrafficrepresentation.com（專門解決交通罰單）。
他認為成功的網站有幾個非常重要的點:第一個是設計，不能只是像電子版的傳單。第二個是帶領使用者進入旅程，不要提供過多不需要的資訊。第三個是其他連結，可以讓使用者快速得到其他服務。第四個要從使用者的觀點出發。第五個是上面的資訊要特定、相關、有幫助的。最好的網站可以從提供資訊轉化到解決問題。
網路資訊的提供要發揮最大的效能，最好是一種APP式的提供方式。使用者可以透過有邏輯的決定流程，讓每一個階段都是有限量的資訊提供，最終幫助使用者解決他的問題。目前看起來大部份的網站都還做不到這一點。荷蘭的Rechtwijzer.nl目前看起來最能夠引導使用者解決問題。尤其在離婚這一方面。
網路服務大致上的七種類型:第一種類型主要目的只是要標示價格且固定成本的服務，讓消費者得知什麼樣的價格可得到什麼服務。例如完全自助的服務（118英磅），加一個檢查清單（128英磅），加上服務人員幫助（298英磅）。這是 Susskind理論的第四步驟。大部分的資訊是引導你買一個更好的服務；第二類型是提供一般免費的資訊來吸引付費服務。例如專門解決交通罰單問題的 www.roadtrafficrepresentation.com；第三種類型是賣電子郵件的法律意見；第四種類型文件整合包裹的服務，在中間有律師服務；第五種類型是免費的法律意見；第六種是線上紛爭解決；第七種是政府資訊網站。
還是有一部份的當事人必須要面對面。整體而言，網路服務需要有更多研究，在現階段，還不適合決策者做出不可挽回的未來服務型態的重大變化。私部門應該要被鼓勵提供一般免費的資訊來吸引付費服務。政府在資訊提供的角色是有爭議的，因為某些資訊的提供可能有利害衝突。
雲端科技的運用，主要是透過引導性網路問題的回答，提供一個可以自動組織成書狀範本的工具，讓當事人在找律師諮詢之前就已經自己寫好一份簡單的書狀。其最困難的地方在於如何把法律拆解成多個可以讓民眾理解的問題，透過問題的回答，即可自動組織成一個簡單的狀紙。這部份的實際做法可以參考英國MyLawyer.co.uk網站。由於最終還是透過律師諮詢以及修改狀紙把關，因此所提供扶助的品質應該可以確保。
（三）自助
研討會中提到律師與非律師在訴訟上最大的差別，應該是在訴訟程序的掌握上，相較之下實質法律問題的複雜度反而不是差別最大的。因此有提出法律改革上，要如何簡化訴訟程序，不過又要不影響訴訟的準確性跟公平性？什麼樣的程序可以由當事人自助達成，而不會造成對當事人的過度負擔？ 這些都是後續要研究的地方。有關自助方面，加州法院的自助服務可供參考。
加州法院行政部門的律師Bonnie Rose Hough指出自助的第一步是要讓民眾知道可以幫助他們自助解決法律問題的資源在哪裡。這包括在民眾社區裡的廣播、電視等的資訊提供。也包括教育圖書館人員、社工，跟其他的資訊提供者。應該要延伸擴大讓接近法院比較困難的族群（老年人、鄉村地區的人還有受監禁的人）也能利用資源。網路設計要考量不同的人的學習型態，並且不斷因應使用者的發問來更新。
她認為要讓民眾解決最基本的法律問題。例如離婚，人們可以直接在網路上找到程序、權利還有各種諮商等的資源。如果人們想要自己送狀進法院，也可自己在網路上完成必要的表格。有問題也可以透過和律師網路交談得到解答。也可以收看網路上的課程。如果不習慣用網路，也可以去法院的自助中心。自助中心有律師、法務人員還有其他法院員工跟志工。他們可以幫忙檢查當事人填的表格是否正確。可以是一對一的，也可以預約團體教學。有一些基本的檢查表可以讓當事人知道自己是否完成正確的表格。
另外，法院的職員需要被教育如何面對一般沒有律師的民眾，所有的案子都可以提供調解。在調解之前，先讓民眾知道程序，跟可能的結果。提供案件資訊可以讓民眾知道怎樣做出對自己最有利的決定。可以網路和電話調解。開庭前當事人可以閱讀一些文件或是看說明影片準備。法官接受教育有關如何處理當事人自助的案子。法院應該了解對很多人來說，公開演說是很困難的。法院可以允許一些協助陪同開庭的人。開完庭之後也需要有人解說一些法院的裁定，還有對於裁定的救濟程序等。
最後，自助服務最重要就是像看病一樣先分類，分門別類對症下藥最重要。擦傷塗藥可以自己來，但是腦部手術就不可能自己來了。法院應該扮演更積極協助的角色，因為很多人有法律問題，第一個就跑去法院。在加州這樣的模式是成功的，法院也會變得比較有效率。
（四）電話熱線服務
電話熱線服務要有效，某程度要確保使用者可以得到完全的代理，而不是只有資訊及轉介。另外也要確保有足夠的回撥跟後續程序，例如建議的書面確認，跟檢查是否建議事項已經完成。熱線最適合用來服務受過教育的，比較好溝通的客戶。不適合用來服務很複雜的問題，以及有溝通困難、心智障礙或是有特殊要求的客戶。好的熱線要有好的監督跟管理，好的技巧（例如詢問客戶複誦一遍建議）、後續的書面資訊與回撥、有效的回撥系統跟科技，能夠檢閱文件、及溫暖有人情的服務人員。配合涵蓋率高，更要積極的推廣服務。
結論
綜上所述，法律扶助基金會成立近十年，相較於英國、荷蘭等世界其他發展法律扶助制度較悠久的國家而言，我們還有許多可以改進發展的地方。尤其，許多先進國家都發生了需求面仍多，供給面無法再增加的困境，適時地發展前端簡單問題解決及分流，加強網路、雲端科技之運用，發展民眾自助以及電話熱線服務等，皆是可行的方案。法扶會未來也將透過實證研究來瞭解民眾需求，以便將有限之資源用於刀口上。
