發佈日期：2015/10/15
- 100年消費者債務清理條例修正要點說明
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文／周漢威（法律扶助基金會專職律師）
前言
消費者債務清理條例（下簡稱條例）於
新舊法修正重點說明
一、新增調解制度，使債權人、債務人能在公正第三人前，進行債務調解：
（一）依舊法債務人在更生、清算聲請要先經過前置協商程序：
1.舊法第151條採強制調解前置程序，債務人於向法院聲請更生、清算前 「應」與債權人（銀行等金融機構）進行前置協商，如債務人沒有先與債權人進行協商程序，就向法院聲請更生或清算，就會被法院認定不符合法律之程序要件，法院將以裁定駁回債務人更生或清算之聲請。
2.但是如果債務人曾依金融主管機關協調成立之中華民國銀行公會會員，辦理消費金融案件無擔保債務協商機制與金融機構成立之協商（即坊間所稱95年協商機制）達成協商而毀諾者，雖然不需要再與最大債權銀行進行前置協商程序。 但須向法院說明毀諾是因為「不可歸責於己」之事由，經法院審查認定債務人之主張屬實後，法院才會裁定開始更生或清算程序。
（二）新法增列調解程序：
1、 因為前置協商程序是由最大債權銀行所主導，而且在程序進行中，並無公正第三人介入，故事實上前置協商程序雖有協商之名義，但並無協商之實。因此，於新法為提供債務人新的程序選擇機會，增設前置調解程序，使債務人得向住居所地之法院 、鄉、鎮、市區調解委員會申請「債務調解」。
2、 債務人如果決定要向法院聲請債務調解，法院會收取聲請費1,000元，但如果調解不成立時，債務人可以直接向法院說明要直接聲請更生或清算。那法院就會將調解的聲請視為更生或清算之聲請，不需要再繳交聲請費。
3、 舊法因為在第151條只規定因消費借貸、自用住宅借款、信用卡或現金卡契約而負債務，應由其向最大債權金融機構請求共同協商。導致有擔保債務或是非上列的借款無法納入前置協商程序，故又為擴大債務人與金融機構間前置協商及調解程序之適用範圍，新法即刪除債務人請求協商或聲請調解之債務種類限制。故在前置協商程序中，只要對於金融機構負的債務，都能納入前置協商程序及調解中。
二、新法放寬法院管轄規定，債務人得在居所地聲請更生、清算，且增定法院如欲駁回聲請，應通知債務人到場陳述之規定
（一）舊法於條例第5條規定，消債事件是以「住所地之法院」為專屬管轄法院 。住所地不明者，則由債務人主要財產所在地之地方法院管轄。因法院實務是以聲請人戶籍地作為認定聲請人住所之依據，故如不在戶籍地聲請更生、清算，法院即會裁定轉至戶籍地，但戶籍地法院如調查並未事實上居住在戶籍地，又會裁定移轉回原裁定法院，而產生爭議[3]。
（二）事實上，多數債務人係離鄉背井，在外地租屋或工作，故於條例施行時，就到底何處才是債務人之住所地，應向何地法院聲請？造成實務上的問題。因此新法明定居所地亦有管轄權，如債務人雖然不在戶籍地聲請更生或清算，但是可以在聲請時檢附租賃契約，證明現居住於該法院管轄區，亦得於該區法院聲請更生、清算。
（三）又於舊法時期，法院時常以先裁定命債務人補正聲請文件（如薪資證明、扶養費、支出等文件），如債務人逾期未補正，或債務人雖已補正文件，但法院認定債務人說明仍然不明確時，即會以裁定直接駁回聲請人之聲請，並會另給聲請人補正或說明的機會。故修法時，為保障聲請人陳述意見的機會，故明定法院如將駁回聲請人之聲請時，應使債務人有到場陳述意見之機會。
三、新法將第151條「不可歸責於己」之標準化
（一）依舊法第151條第6項規定：「債務人與金融機構協商成立者，不得聲請更生或清算。但因不可歸責於己 之事由，致履行顯有重大困難者，不在此限」易言之，如曾與銀行達成協商，則債務人即應向法院說明，毀諾是因為不可以歸責於自己的事由，法院才會同意更生、清算。但何種事由是屬「不可歸責於己之事由」，各法院見解有異。
（二）故於100年修法時，增定第7項規定：「第七十五條第二項規定，於前項但書情形準用之。」即準用第75條第2項規定：「連續三個月低於更生方案應清償之金額者，推定有前項事由」。換言之，修法後，債務人不須於聲請更生、清算時舉證具有何種不可歸責於至的事由導致毀諾，而只須舉證如債務人之收入扣除必要支出已連續三個月低於協商方案應還款之金額，法院即應推定債務人是因不可歸責事由而毀諾，而得進行更生、清算程序。
四、更生程序之重要修正
（一）更生方案明文規定原則為六年，具有法定延長事由方得延為八年
1、舊法已雖明文規定，最終清償期，自認可更生方案裁定確定之翌日起不得逾六年。但有特別情事者，得延長為八年。但實務上，多數法院為使清償金額提高，故一律將更生方案延長為八年，如債務人未提出八年之還款方案，雖經原法官認可，於債權人抗告後甚至被合議庭認定並未公允而予以廢棄。導致實務上多數法院更生方案以八年為原則，六年為例外，架空了條例第53條第1項第3款之規定。
2、由於我國更生方案之時間已較一般國家為長[4]，但因實務又將原則及例外倒置。故於新法於立法理由即明確說明：「現行條文第二項第三款但書所稱特別情事，係指債務人之更生方案定有自用住宅借款特別條款，或與其他有擔保或有優先權之債權人成立清償協議，通常將減少普通債權人之受清償額度，為免普通債權人之受償因此受到不利影響；或為使債務人之清償額可達第六十四條第二項第三款、第四款之最低清償總額，即有延長更生方案最終清償期之必要。為避免此項規定遭誤用，該延長更生方案最終清償期之特別情事宜予明定，爰修正第二項第三款。」故更生方案除非有上述法定的例外狀況，原則上一律以六年為原則。
（二）更生認可之標準由 『公允 』修正為『盡力清償』
1、舊法第64條1項：「規定債務人有薪資、執行業務所得或其他固定收入，法院認更生方案之條件公允者，得不經債權人會議可決，逕依債務人之聲請或依職權以裁定認可更生方案。」而依立法理由，法院認定公允之標準是以法院認為其更生方案的清償總額已達債權總額相當成數，或債權人受償金額不致過低等狀況，得不待債權人會議可決，逕依債務人之聲請或依職權以裁定認可之。
2、因公允與否涉及更生方案是是否已達債權總額之相當成數，故如受償成數未達一定金額，實務上司法事務官即會要求債務人再減少生活支出或延長更生方案之期數，以符合「公允」。
3、新法修法時，因原條文所定更生方案是否公允，除須考量債務人已否盡力清償外，並及其負債之原因、過往之消費有無不當之情形，實務上法院常因債務人有不當負債或消費之情形，而無從依該項規定逕行認可更生方案。為使此等債務人仍有更生復甦之機會，明定如債務人所提更生方案之條件依其收入及財產狀況，已盡力清償者，以其可處分所得總額，扣除其自己及依法應受其扶養者所必要生活費用後之餘額，均已用於清償情形，法院即應以裁定認可更生方案。而於辦理消費者債務清理事件應行注意事項第27條第1項明文規定：「1.債務人之財產有清算價值者，加計其於更生方案履行期間可處分所得總額，扣除自己及依法應受其扶養者所必要生活費用後之餘額，逾十分之九已用於清償。2.債務人之財產無清算價值者，以其於更生方案履行期間可處分所得總額，扣除自己及依法應受其扶養者所必要生活費用後之餘額，逾五分之四已用於清償。3.依其他情事可認債務人已盡力清償者。」作為盡力清償之客觀標準。其修正理由亦明揭條例第六十四條第一項前段所稱盡力清償，非必令債務人傾其所有，僅須其將財產及所得之大部分用於清償，即足當之，俾免債務人於更生方案履行期間，因不時之需而陷於困境，致無力履行，反而對債權人不利。易言之，債務人仍得預留一部分之作為日後生活所需，以利更生方案之履行。
五、新法就清算程序的重要修正（一）將第134條第4款之要件限縮並具體化
1、舊法雖規定明文規定，需因債務人浪費、賭博或其他投機行為，致財產顯然減少或負擔過重之債務，而生開始清算之原因，法院始得為不免責之裁定。惟實務上，如債務人經法院認定有浪費行為（習慣），縱客觀上債務人大部分之債務係因利息、違約金過高而產生，法院仍會認定債務人係因「消費習慣」不佳，而生開始清算之原因，而不免責之裁定。故個案實務中，多數債權人（銀行）於法院裁定開始清算程序後，會提出債務人之消費明細，向法院說明債務人在聲請清算前，曾有以卡養卡，預借現金，至大賣場消費，刷卡換現金等奢侈、浪費的行為。雖然前開消費的債務金額可能只占債務的一部分，但是法院即會因為這些部分的債務，即認定債務人有 浪費行為或習慣，不論前開債務占總債務金額之比例，而裁定不免責[5]。
2、為實務上適用第134條第4項的結果，對債務人失之過苛，故新法修正第134條第4款之規定，就原條文予以適度限縮為消費「奢侈商品或服務」；並參照第20條、第44條、第64條、第82條及第133條等規定，限於債務人於聲請清算前二年內，所為消費奢侈商品或服務等不當行為，始足當之。又原條文中：「致財產顯然減少或負擔過重之債務」，因條文之文義尚欠明確，故修正為：「所支出之總額逾該期間可處分所得扣除自己及依法應受其扶養者所必要生活費用之半數，或所負債務之總額逾聲請清算時無擔保及無優先權債務之半數，而生開始清算之原因。」易言之，債權人須舉證債務人係「消費奢侈商品或服務」等客觀上不當之行為，且該消費之金額應達一定金額，並因此生開始清算之原因，法院方得依新法之規定裁定不免責。
（二）於新法施行前經法院裁定以134條第4款不免責者，得於施行日起二年內溯及重新依新法向法院聲請免責
1、經查舊法時期，經法院以134條第4款裁定不免責者，共1875件。
2、由於新法於施行前，法院依本條例第134條第4款規定裁定不免責之債務人，為使其仍得重建經濟生活，及避免法律關係久懸不決，故明文規定前開債務人得依新法第156條第2項規定，於施行日起二年內（至103年1月6日止），依條例施行細則第45條規定，向由「原裁定開始清算程序之地方法院」重新聲請免責。
（三）、新法增定縱債務人經法院裁定不免責，如持續清償債務得先抵充費用，次充原本
由於民法第323條規定，清償債務應先抵充費用、利息、違約金後，方得抵充原本，故債務人如經法院裁定不免責，仍需負擔高額的利息、違約金，而無從依條例第142條規定重新聲請免責。故為鼓勵債務人於不免責後繼續清償，故新法增定第142之1之規定，就清償之抵充順序，使之先抵充費用、次充原本，不受民法第三百二十三條所定先抵充利息之限制，且對所有清算債權人（包括有擔保或有優先權之債權人及普通債權人）所為清償均有其適用，該受清償部分不再繼續發生利息，得減輕債務人之負擔，增加免責之機會。
修法後對實務運作之影響（代結論）：
一、更生認可及清算免責之比例顯著上升
按修法前裁定開始更生之案件約為聲請案件之38.12%，但新法修正後，聲請更生之案件約75.37%，法院皆同意債務人之聲請，而得裁定開始更生。而開始更生程序後，舊法僅有68.32%之更生方案得獲得法院認可，但新法施行後，更生方案認可比例提升至86.34%。而清算部分，於舊法時期，雖有70.58%之案件得獲得法院裁定開始清算，而新法修正後，更高達82.59%之案件法院都會裁定開始清算後，更顯著的提升是在裁定免責部分，原法院裁定開始清算後，僅有9.31%的案件會獲得免責裁定，於新法施行後，免責比例則提升至49.48%。雖較日、韓動則高達90%左右的免責比例，尚有一定差距，但已較修正前，大幅提升。
二、銀行就債務人聲請調解及前置協商條件亦相對放寬
因更生、清算之比例大幅上升，故銀行於協商、調解時之條件亦相對放寬，諸如金融機構因應消費者債務清理條例前置協商調解程序暫行措施，已明文規定：如協議條件180期以內，且未折讓對外債權本金者，全體無擔保債權金融機構授權最大債權金融機構逕與債務人議定清償方案；倘逾上開授權範圍者，最大債權金融機構應先取得全體無擔保債權金融機構同意後，始得辦理。即銀行於調解程序，最大的讓步可以本金分期180期，讓債務人分期償還，並不加計違約金及利息[6]。
三、結論
台灣消費金融業務於2000年起快速成長，各家銀行對消費者之放款及授信業務採取寬鬆的放款政策，為擴大自家發行信用卡、現金卡的市占率，賺取高額之利差，銀行甚至以「以卡辦卡」、「名片辦卡」等快速核卡或街頭擺攤的方式，推銷信用卡、現金卡；核卡的作業並未經過嚴格的徵信，更以贈送辦卡禮、開卡禮等方式，吸引消費者辦卡、消費[7]。終於導致2005年至2006年間現金卡及信用卡之逾期放款比快速增加，而產生嚴重的社會問題，對於這樣的歷史共業，需要一定的期間方能加以解決，消債條例的數次修正，已可使多數的債務人得經由更生、清算程序獲得債務中重生的機會，當然相較日、韓、美國等債務清理制度，我國司法實務似仍有相當進步空間，但相信在現行的法制下，只要債務人能勇敢、誠實面對自身債務問題，在經由扶助律師及法院的協助下，必能將債務問題合理解決。
[1] 條例施行至99年12月止，法院裁定開始更生程序比例為36.49%、而裁定開始清算程序比例為68.37%、裁定認可更生方案比例67.31%，裁定免責比例9.94%。換言之，聲請更生的人僅有24.61%的人能獲得法院認可更生方案，而聲請清算的人更只有6.79%的人能獲得免責。
[2] 101年1月6日條例修正，為省篇幅，修正前簡稱舊法，修正後簡稱新法。又條例於101年12月26日因夫妻剩餘財產分配請求權，修正為一身專屬權，故條例第98條亦隨同修正，將夫妻剩餘財產分配請求權排除於清算財團外，併予敘明。
[3] 依最高法院 93 年度台抗字第 393 號判決：「依一定之事實，足認以久住之意思，住於一定之區域者，即為設定其住所於該地，為民法第二十條所明定，是我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定區域之意思，客觀上有住於一定區域之事實，該一定之區域始為住所，故住所並不以登記為要件。又戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所之唯一標準。」。導致於消債案件中，非戶籍法院會以當事人戶籍並未設於該區域，客觀上應無住居之事實，裁定移送戶籍地。但部分戶籍地法院又會以：調查當事人已久年不在戶籍居住，主觀上應無久住戶籍意思，而裁定移送會原法院，而產生爭議。參見司法院民事廳消費者債務清理條例法律問題研審小組98 年第 1 期民事業務研究會第 3 號討論。
[4]於修法前曾有實務見解認定債務人單筆消費在新台幣千元以上即屬奢侈、浪費，債務人未能量入為出，而生開始清算之原因，而為不免責裁定，可參臺灣臺北地方法院民事裁定99年度消債聲字第58號、99年度消債抗字第91號、99年度消債清字第76號等。臺灣高等法院臺中分院民事裁定100年度非抗字第309號。
[5] 於修法前曾有實務見解認定債務人單筆消費在新台幣千元以上即屬奢侈、浪費，債務人未能量入為出，而生開始清算之原因，而為不免責裁定，可參臺灣臺北地方法院民事裁定99年度消債聲字第58號、99年度消債抗字第91號、99年度消債清字第76號等。臺灣高等法院臺中分院民事裁定100年度非抗字第309號。
[6] 此為調解之最佳條件，但於個案中銀行會審酌債務人歷來之收入及支出，並考量債務人之就業、年紀及教育程度，家族成員之狀況，而為調解條件之酌定，非一律以本金分180期為原則。
[7] 相關情事，請參見監察院調查意見，得自下列監察院網址下載：http://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdUrl=./di/edoc/eDocForm_Read.asp&ctNode=911&AP_Code=eDoc&Func_Code=t02&case_id=099000189 拜訪日期：
