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正當行政程序與基本權保障

發佈日期:2016/05/04

  • 正當行政程序與基本權保障
  • 司法院專欄

    文/朱健文(司法院科長、輔仁大學法學博士)

    一、問題之提出

    在大法官的釋憲文件中,「正當行政程序」一詞,首見於釋字第603號解釋林子儀大法官之協同意見書。其後,大法官多數意見採用則首見於釋字第663號解釋理由書;以後歷經第709號解釋及多件大法官意見書之闡揚,及至第731號解釋,再次重申行政機關應遵循正當行政程序,可見其於人民基本權保障之重要性。然則正當行政程序之憲法基礎為何?又有那些具體保障內涵?均有進一步探討之意義與價值。本文擬就上述幾號大法官解釋,試析其要義:

    二、釋字第663號解釋

    本號解釋爭點,涉及稅捐稽徵法第19條第3項規定,為稽徵稅捐所發之各種文書,「對公同共有人中之一人為送達者,其效力及於全體。」是否違反憲法第16條訴訟權之規定。

    本號解釋宣告,稅捐稽徵法第19條第3項規定,關於稅捐稽徵機關對公同共有人所為核定稅捐之處分,以對公同共有人中之一人為送達,即對全體公同共有人發生送達效力之部分,不符憲法正當法律程序之要求,致侵害未受送達之公同共有人之訴願、訴訟權,與憲法第16條之意旨有違。解釋理由書述及「正當行政程序」,認為:「惟基於法治國家正當行政程序之要求,稅捐稽徵機關應……以送達或其他適當方法,使已查得之行政處分相對人知悉或可得知悉該項行政處分,俾得據以提起行政爭訟。……受送達之公同共有人未必通知其他公同共有人,致其他未受送達之公同共有人未必能知悉有核課處分之存在,並據以申請復查,且因該期間屬不變期間,一旦逾期該公同共有人即難以提起行政爭訟,是系爭規定嚴重侵害未受送達公同共有人之訴願、訴訟權。」

    本號解釋所強調者,乃係正當行政程序之「受告知權」。解釋並指出系爭規定於解釋範圍內「實非合理、正當之程序規範,不符正當法律程序之要求」等語,即有關正當行政程序之憲法上基礎及其保障內涵。本號解釋僅係重申大法官解釋歷來有關「正當法律程序」之保障內涵,並未作進一步申論。

    三、釋字第709號解釋

    釋字第709號解釋【都市更新事業概要與計畫審核案】,詳細闡述「正當行政程序」之保障內涵。

    本號解釋爭點,涉及都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定是否違憲?解釋宣告:「……87年11月11日制定公布之都市更新條例第10條第1項有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定,未設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會,與憲法要求之正當行政程序不符。同條第2項有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定,不符憲法要求之正當行政程序。92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項前段規定,並未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人,亦不符憲法要求之正當行政程序。」

    解釋理由復指出,都市更新之實施攸關重要公益之達成,嚴重影響人民財產權及居住自由,是其程序應確實符合重要公益、比例原則及相關法律之要求,因此相關規定應踐行正當行政程序等語,已完整建構憲法要求之正當行政程序保障內涵。

    本號解釋中,林錫堯大法官協同意見書,參考德國法上憲法保障財產權之客觀規範效力導出「組織與程序」之要求,進一步申論解釋所稱「憲法要求之正當行政程序」之意涵,認為本原則之憲法上基礎係出於「各個基本權之客觀規範效力」。本件都市更新事項,應係出於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。本原則之保障內涵可分為設置「適當組織」與「正當行政程序」二大部分規定。「適當組織」部分,乃詳細規定此等組織成員之專業分類、選任資格及人數比例等事項,期使其所為之實體決定能適法、周延、公正、客觀;「正當行政程序」部分,又可分為:「建立資訊公開機制」與「向主管機關表達意見之程序」二部分規定,並於意見書申論其保障內涵。

    此外,湯德宗大法官協同暨部分不同意見書,則參考美國法上之正當法律程序,申論我國憲法上「正當程序之保障」(due process guarantee)之保障內涵,認為兼指「程序上正當程序」 (procedural due process)與「實質上正當程序」(substantive due process)。

    四、釋字第731號解釋

    釋字第731號解釋【區段徵收申請抵價地之期間起算日案】,延續「正當行政程序」之用語,並再次申論其保障內涵。

    本號解釋爭點,涉及土地徵收條例第40條第1項,關於欲申請發給抵價地者一律「應於徵收公告期間內」提出申請之規定,是否違憲?解釋宣告,土地徵收條例第40條第1項規定,關於應於徵收公告期間內申請部分,於主管機關依同條例第18條規定以書面通知土地所有權人,係在徵收公告日之後送達者,仍以徵收公告日計算申請期間,要求原土地所有權人應於徵收公告期間內為申請,不符憲法要求之正當行政程序。

    解釋理由指出,申請發給抵價地之申請期限,涉及人民財產權之限制,自應踐行正當行政程序,確保利害關係人及時獲知相關資訊,俾適時向主管機關主張或維護其權利。徵收公告內容以書面通知原土地所有權人,係在徵收公告日之後送達者,如不以送達之翌日為該申請期限之起算日,而仍以徵收公告日計算前揭30日之期間,要求原土地所有權人在徵收公告期間內為申請,將無法確保原土地所有權人適時取得選擇補償方法所需之資訊,並享有前述30日之選擇期間,與憲法正當行政程序之要求不符。

    本號解釋中,林錫堯大法官協同意見書,重申「正當行政程序」之論述:「系爭規定使土地所有權人逾徵收公告期間即不得再行申請,等同使被剝奪土地所有權人喪失正當補償之權利,即屬對人民重要財產權之限制,基於憲法第15 條保障財產權之意旨(基本權之客觀規範效力),此一申請期限之規定,自有遵行正當行政程序之必要。」

    此外,湯德宗大法官部分協同意見書,認為本號解釋之貢獻乃在其明白釋示:「受告知權」(right to be informed)亦屬憲法所要求之「正當法律程序」(due process of law)(包含「正當行政程序」(due process of administrative procedure))之內涵,並認本號解釋首次闡明違反「受告知權」之法律效果,也為本號解釋提供相當具有說服力之理論基礎。

    五、結論

    正當行政程序之憲法基礎,有大法官認為係出於各個基本權之客觀規範效力,例如第663號解釋涉及財產權及訴訟權、第709號解釋涉及財產權與居住自由、第731號解釋涉及財產權,均由基本權保障推導出正當行政程序之要求。至於正當行政程序之保障內涵,有大法官認為係指適當之組織及行政程序;亦有大法官認為包含程序上正當及實質上正當二者。第663號、第731號二解釋所要求的「受告知權」則屬正當行政程序中建立資訊公開機制之實質保障內涵。

    綜上所述,憲法上正當行政程序之意義與內涵仍在持續發展中,大法官各項見解均極具價值,也提供厚實的理論基礎;循此可瞭解大法官相關解釋發展出正當行政程序之軌跡,用以檢視行政機關作成相關行政行為時是否確實遵守,以保障人民之基本權。