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八八風災國賠訴訟爭議

發佈日期:2015/09/23

  • 八八風災國賠訴訟爭議
  • 文/陳旻園(法律扶助基金會法務處專員)

    前言

    莫拉克風災(或稱八八風災、八八水災)是2009年8月8日發生的嚴重水災[1],是台灣自1959年八七水災以來最嚴重的水患。風災期間台灣多處淹水、山崩與土石流,總損失近2千億元,並造成全台灣共有678人死亡、33人受傷。

    法律扶助基金會(以下稱本會)於當年度8月之董事會緊急成立「八八專案」,希望為受災民眾建立完整的法律扶助機制,並於月底召開「八八水災之災後重建法律問題討論會」,就災後可能發生的種種議題進行討論[2]

    當時由本會各個分會積極安排前往有需要的地區進行協助,除針對個人所面對的如補償金、繼承、死亡宣告等法律問題外;另就整體制度面如土地區域劃設、不當遷村、重建特別條例以及公有工程建設衍生之國賠等問題。本會亦多方邀請致力於民間經營環境議題及原住民族權益保障的社團共同合作、討論及研商,並由本會專職律師分組於災後兩年間持續不斷至受災地區如高雄小林村、南沙魯部落、屏東好茶部落、台東嘉蘭部落、阿里山來吉部落、屏東阿禮部落等收集意見,並適時提供法律諮詢與扶助。

    漫長的國賠訴訟

    由於災後族人大多先把所有精力放在處理重建安置的問題上,惟依據國家賠償法第八條之規定,國賠申請必須於兩年內提出,因此對於是否向行政機關提起國賠訴訟,各地區於2011年時才有比較明確的意向、討論及決定。

    由於不少受災部落都有提出國家賠償的訴求,因此本會開始進行評估聲請國賠的可能性,並請專職律師對此提出相應的法律意見書,最終本會成立了「小林」、「南沙魯」、「好茶」與「嘉蘭」等四個國賠專案及律師團。

    而這四個地區所提出的主要國賠訴訟內容大致有:行政機關越域引水工程破壞原有地質[3]、風災前政府權責單位怠於進行堤防興建[4]、河川疏濬、遷村等工作[5],以及災害發生時未進行撤離等種種缺失。

    訴訟過程中,律師團成員無不竭盡心力地就上開缺失提出各種相應的資料進行證明,然而,法院卻以各種理由駁回國家賠償的請求,像是以無法舉證行政機關的不作為與災害的發生間有因果關係(法院以此次災害沒有預見可能性,因此行政機關即便未為撤離也無疏失[6];甚至是因為災害過於嚴重,即便行政機關進行撤離作為,其結果仍會發生),或是將災害結果的發生試圖導向於族人本身所致[7]。而八八風災國賠案訴訟第一審的結果為「全部敗訴」!

    國賠訴訟爭議之處

    因此,在這個國賠訴訟過程中,我們除了看到政府在救災、防災上的缺失外,也在爭訟過程中看到幾點值得持續觀察、討論的問題:

    1.行政機關的作為義務

    國家賠償法第二條第二項:「公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害人民自由或權利者,國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務,致人民自由或權利遭受損害者亦同[8]

    然令筆者不解的是,不就是因為要避免損害結果的發生,而人力有時而窮,因此災害防救法才用科學的方式進行判斷災害的預見可能性?因此,當雨量等因素到達一定程度,行政機關就應有相應的作為,當中央防災單位發佈紅色警戒,而地方的防災單位便應進行範圍內居民的撤離。然而法院在本案不但未持同樣的判斷標準進行相關機關作為義務的檢視,反而卻以「災害過大」作為行政機關免責的依據,如此判斷是否有悖人民對於政府作為義務的期待?

    2.村落的啟用責任

    此一見解由林明鏘教授於2014年12月本會舉辦的「自然災害與國家義務研討會」中所提出,主張類似國賠案件應該從「公共設施的啟用責任」討論國家賠償義務(國家賠償法第三條第一項)。

    其內容主要是以國家保險責任的角度進行思考,當公有公共設施之設置或管理有所欠缺,則行政機關即有未盡其注意義務之責任,從而導致原本可避免的結果發生,此時,國家即有賠償責任。因此在此類型的國賠案中,當村落一經啟用,國家就應該要擔保該村落不會被滅村,尤其是因為政府推動啟用的好茶部落更應適用此一原則。

    然而以好茶部落為例,法院對於河川是否應疏濬整治一事,卻以「應採用自然復育,不特意以人為方式整治山林,亦屬於水土保持之方法」作為水保單位消極怠惰的免責事由,自然復育確實是整治河川的選項,但是對於面臨立即危害的好茶部落是否適用?再者,法院所引用由屏東縣政府所作成「屏東縣霧台鄉好茶村遷建綱要計畫」中也明確提及:「下一個颱風或豪雨時,土石繼續崩塌及隘寮溪上游土石淤積,部落居民生命財產安全堪虞」,但法院卻以「族人搬遷意願未達一致」作為政府怠於遷村的免責理由,種種卸責的說法無疑是在受災族人傷口上抹鹽!

    3.原住民族專庭

    原住民族基本法第三十條第二項:「政府為保障原住民族之司法權益,得設置原住民族法院或法庭。」因此原住民族專庭的設立乃基於為政府為尊重原住民族之族語、傳統習俗、文化及價值觀,保障其合法權益,因此在處理原住民族司法事務與行政救濟等程序時應由原住民族專庭處理。如今除了小林國賠案之外,其他的國賠案都是由原民專庭進行審理,但是過程中我們卻看不到專庭存在的意義!

    對於大水所沖走的部落文化資產,這些流傳千百年的文物是否有辦法用金錢進行衡量?雖礙於現行國家賠償法的規定而必須對文化資產進行鑑價,但我們都知道國家賠償的表面數字絕對無法彌補文化遺失的遺憾。因此當族人們希望藉由國賠訴訟的手段除了進行究責之外,也要政府正視族群文化資產滅失的事實,然而法院對於這些問題不是未為討論,便是以「其餘爭點已無審究之必要」一語帶過。令人不禁懷疑原住民族專庭存在的意義究竟為何?

    結語

    莫拉克風災帶走的不只是生命與財產,更多的是對這個政府、司法的不信任。族人們要求的不僅是國賠的金額,也要政府多年來對於原鄉地區施政缺失進行承認與究責,更要未來不再生活於恐懼之中,以及一個回歸「正常」生活的基本需求的保證。

    國賠訴訟是個漫長的過程,除了種種專業的法律問題外,以及目前法院極端保守的態度,因此這個過程不但考驗著律師團,更考驗著族人的決心。如今他們都準備好面對下一步的挑戰,就看法院接下來要如何展現智慧回應族人們的需求[9]


    [1] 詳細發生時間為2009年8月6日至8月10日間。由於許多地區兩日之降雨量相當於1整年份的雨量,而雨勢多集中在台灣中南部及東南部,因此嚴重災害也多在這些區域中發生。

    [2] 當時所討論的議題有:1.補償金;2.死亡宣告、繼承;3.遷村;4.土地;5.身分認定;6.財產權;7.國賠等。除國賠訴訟外,土地、遷村等問題,本會也持續協助到2014年8月份由立法院召開的「八八重建問題公聽會」後才暫告段落。

    [3] 就南沙魯國賠案而言(以及小林國賠案開始亦有相同主張),主要質疑因為曾文水庫越域引水工程造成地質結構改變而致災害發生。這個從荖濃溪開挖隧道至旗山溪、草蘭溪,一路將水導流進曾文水庫的工程,是從2003年開始進行的工程,近三年幾乎每天不間斷開挖隧道,由於莫拉克颱風重災區的桃源鄉、民族鄉(那瑪夏鄉)、甲仙鄉正好都位於東、西引水隧道工程附近,鑽炸是否影響地質間接導致土石流發生成為災後討論重點。

    [4] 就嘉蘭國賠案部分,主張2005年海棠颱風重創嘉蘭之後,政府相關單位一直怠為堤防的興建,因此莫拉克颱風才會造成如此重大的災害。

    [5] 就好茶國賠案部分,1976年,台灣省政府推動「山地現代化」,政府以交通、教育、醫療、就業為由,將北大武山的舊好茶下遷至南隘寮溪旁(即新好茶,此次遭淹沒的部落)。但是33年以來這位於隘寮溪河道易淹水區域的好茶部落卻不斷的遭遇賀伯、海棠、辛樂克、聖帕等颱風侵襲。而不論是族人或是研究單位都認為此地位於隘寮溪河道易淹水區域,多年來便要求政府整治附近河川或規劃另覓地區遷村,但十多年來政府不論是整治河川或是遷村規劃皆無積極作為,待莫拉克災後才利用永久屋方案將好茶部落安置於瑪家農場。因此族人認為部落蒙受的災害並非全然是天然因素,而是多年的人禍所致!

    [6] 就小林國賠案部分,監察院的調查報告提及當時中央水保局在8月8日有已利用傳真、電話七度通知高雄縣災害防治中心以及甲仙鄉公所:「小林村為土石流紅色警戒區」。卻因為官員的顢頇而導致後續悲劇的發生,因此事後監察院對於相關失職人員、機關做成彈劾、糾正等處分。

    [7] 因為法院認為好茶部落無法遷村的原因係因為族人的意見不一所致,詳見地院判決書第23頁。

    [8] 所衍生的構成要件有:損害法益之對象、具體危險之急迫性、危險發生之預見可能性、損害結果之回避可能性、規制權限發動之期待可能性。

    [9] 目前所有的國賠案都已進入上訴階段。