秋風軒筆記2

居住正義可能嗎：台灣的居住困境、成因與改革思路

文／洛書｜廖庭輝（OURs 都市改革組織研究員、《無住之島》作者）

前一篇文章中，我分析了「有土斯有財」觀念的構成不只是文化因素，也與台灣的「房地產政策」歷史經驗，以及目前居住仍嚴重不正義的制度結構高度相關，並因此成為台灣社會的「跨世代共識」。而要改變這一切，首先我們要先掌握台灣目前的居住困境，才能提出具體的解決思路。

台灣當前居住問題指認

        目前都會地區的居住問題，簡而言之就是「買不起、租不好、等不到」。

從「購屋」來看，台灣的房價過高並非是「供給不足」造成的價格上漲。事實上，過去幾年因房市轉熱，台灣的住宅供給量大幅上升，但價格亦同步上升[1]。因此近年來的房價高漲，主因來自於游資過多投入房地產市場，而購屋市場規範管理不足（稅制、金融、炒作）等則是催化劑。

而在房價所得比過高、購屋負擔極為沉重的「買不起」狀況下，租屋就成為退而求其次的居住選項。但台灣有著極其嚴重的租屋黑市，造成租屋無法成為穩定有保障的居住選擇，有一句網路流傳的說法是「租屋族什麼時候會想要咬牙買房？」，而答案是「當被房東趕走兩三次之後」。

與此同時，政府的對應措施是社會住宅等住宅補貼方案，但政府可投入的組織、財政量能相對有限，加上社會住宅過晚興辦，造成存量與需求差距甚大。且隨著購屋與租屋市場的惡化，社會住宅的需求也相應提升。

以2020年「明倫社會住宅」的招租數據為例，該社宅當時因租金訂價過高產生爭議，但結果是台北市民的中籤率僅5.7%，於北市就學就業（未具北市戶籍）的群體中籤率甚至僅有1.4%。

在上述結構中，許多無屋者受到購屋市場與租屋市場的雙面擠壓：他們可能為了穩定居住而選擇「遠、舊、小」的購屋物件，並咬牙背負極為高昂的房貸；或是繼續忍受品質、穩定度不佳的租屋，努力找到一個願意穩定租住且讓其領取租金補貼、設籍等「合法權利」的善心房東。這就是台灣的居住困境圖像。

為何居住困境長期難以改善？

        最早在1989年「無殼蝸牛運動」中，高房價就已經是一個公開被討論，乃至於人民願意上街抗議的議題；而2010年來歷次民怨調查，「高房價」亦均名列前茅[2]。那為什麼一個社會多數認為嚴重的問題，在三十餘年來均無法轉為有效的政策制度變革呢？

        簡化來看，台灣家戶房產持有結構中，「多屋、一屋、無屋」比例約為1: 6: 3[3]。在此結構下：

1.多屋者：為高房價受益者，資產可有效累積。佔比最少，但最具政經影響力。

2.一屋者：佔比最多，其也是高房價受害者，但呈現「抱怨漲、恐懼跌」矛盾心態。他們厭惡高房價，因為房價過高會讓其換屋、為子女購置第二房變得越來越困難；但另一方面，他們又憂慮房價下跌造成其紙面資產減損。

3.無屋者：顯然受害，其中又以青年最為憤怒，購屋夢碎。

在此結構下，任何住宅政策改革，如觸及（或被操弄為）「房價」修正，很容易形成「多屋裹脅一屋」（70%）的反對格局。而這就是自1989年無殼蝸牛運動以來，住宅政策改革難解的困局。

「青年」與「銀髮」世代居住課題迫在眉睫

在前述問題結構下，雖說一屋、無屋者皆受害。但更為直接且相對脆弱者為無屋群體。其中又以青年世代受害最深。

「青年世代」界定，參考張宜君、林宗弘（2021）的研究[4]，指以1978以後出生的世代。因為此世代進入就業市場時除面臨普遍薪資成長幅度較低外，當其考慮成家立業時，也是台灣新一波房地產飆漲階段。

對這些青年世代而言，最大的困擾便是居住的不安全感（insecurity）。在高房價下，這個世代難以透過如上一代般努力工作儲蓄與跨越「購屋階梯[5]」；因此青年世代基於就業、獨立生活之考量，租屋需求增加，但既有的租屋黑市狀況，又反過來逼迫（告誡）其必須設法購屋方能有穩定居住可能[6]。簡而言之，他們沒有參與房產獲利遊戲的條件，卻要承受住宅成為囤積炒作商品的惡果。

另一方面，1950至60年代出生的戰後嬰兒潮世代，雖然持有房產對此世代多數人並非關鍵問題，但重點在於其持有的房產在硬體的適配性與軟體的支持性等要件上，是否能否符合其老化居住需求。

以2022年第三季數據 ，全台老人宅（僅老人居住）達70萬戶，相較10年前增將近33萬戶；且其中孤老宅（僅一老人獨居）約53萬戶，佔比76%。顯見此高齡居住增長形勢與孤獨化課題已迫在眉睫。

而將解方全數壓在都更、危老、以房養老，就主客觀條件來說根本不符現實，它只能在部分有房地增值財務條件下地區適用，且緩不濟急。

策略：中立一房、爭取青年

        面對台灣房產持有結構，以及「青年」與「銀髮」世代迫在眉睫的居住問題，下階段住宅政策在策略上須採「中立一房、爭取青年」的新思路。

「中立一房」指不要再奢想有「不損害既得利益者」的變革，而是要設法中立團結多數，將反對方最小化。具體而言，任何的居住議題改革要將一屋者（自住者）與多屋者（囤房、炒作者）的利害做區隔，要設法做到無害一房者，並爭取其中「輕銀髮」世代的支持，將改革打擊影響面降至最低。

「爭取青年」則是，「中立一房」的原則下，應優先選取最能讓青年世代有感受益的政策方案，以調動其政治支持成為助力。

如何定位下一階段的住宅政策？

因此，下階段住宅政策的論述，除不再將購置房產為主要依歸外，也要跳出福利補貼的殘補式窠臼，而是以「社會投資」（Social Investment）的角度重新界定，跳脫過往「左」（補貼）、「右」（市場）思路邏輯。

對應於上述「社會投資」目標，住宅政策的重點將鎖定在「居住安全感」 （security）之營造，即提供青年與多元、可負擔、有保障的居住選擇，並連結銀髮安居形成互利循環。重點將是：

1.多元：營造購屋外的多元居住選擇

相對於購屋，積極發展租屋市場，引導市場興辦可負擔住宅，並鼓勵發展非資本化住宅供給模式（如合作社住宅），提供民眾多元居住選擇，而不是逼迫青年非得購屋成房奴，長者只能坐等不知何時的都更。

2.可負擔：金融、稅制、市場管理三管齊下

面對高房價，持續透過金融、稅制、市場管理三管齊下方式，抑制囤屋炒作，逐步讓房價下修，讓一定所得條件的青年家戶能合理購屋。尚未累積足夠財務條件者亦能穩定租屋，並輔以租金補貼協助。

3.有保障：社宅持續蓋，長者能適居

因應社經型態轉變，要持續強化住宅安全網建構，一方面積極興辦社宅累積存量，另一方面以包租代管優先照顧易遭租屋歧視對象。另針對到來之高齡化居住挑戰，積極發展都會銀髮租賃住宅，因應既有居所不適長者居住課題，並連結「青銀換居」讓舊屋供青年世代租住。

下階段的住宅政策改革目標：租屋與公地開發

        2016年民進黨執政後，其「房市三箭」在政治拉鋸過程中態度漸趨保守。且受限於上述提及的房產持有結構，其政策核心基本採「帕累托改進[7]」（Pareto Improvement）模式來推展，即主打住宅補貼，舒緩青年憤怒，其它政策亦儘量避免碰觸擁房者既有利益。

        然而，囿於房產稅制與租屋黑市既有條件下，其面臨「事倍功半」困境，就多數民眾感受也是效益遞減[8]。如2022年推出300億租補政策，大幅放寬租金補貼申請門檻，計畫預計補貼50萬戶，卻因租屋黑市干擾，實際成果僅27萬餘戶。

        因此，面對上述的「青年」與「銀髮」世代居住困境，以及避免再次落入「一屋者反對」的窘境。筆者認為在下一階段的住宅政策改革中，除了社會住宅仍需持續興辦外，「擴大並健全租屋市場」以及「住宅政策導向的公地開發」將是未來的改革的推動核心。

而這些方案的具體思路與做法，筆者將在未來的文章中繼續向讀者介紹。