財團法人法律扶助基金會

一張投不出去的票，事實上剝奪監所收容人投票權是違憲的！

文／陳惠敏（監所關注小組）

試想看看這個情境：你有投票權，被納入選舉人名冊裡、也會發放選舉公報及投票通知單（但你不一定拿得到），但你一定不能投票。選舉委員會（中央和地方）都說，這不是他們的問題。

「站在選務機關立場，並沒有少掉受刑人的選票，在其戶籍地投開票所選舉人員名冊都有受刑人名字，只是因事實上限制沒辦法到場投票。」這是中選會主委李進勇在10月12日傍晚臺北高等行政法院裁定准許小組投票權專案當事人、現於臺北監獄執行中的聲請人林先生的假處分聲請：「相對人桃園市選舉委員會於本案行政訴訟確定前，應暫先准予於聲請人所在法務部矯正署臺北監獄內，設置第16任總統、副總統與第11屆立法委員選舉之投票所或其他適當方法，供聲請人行使前開選舉之投票權。」後，於立院所做的表示。

有選票，投不出來，這不就是事實上的剝奪嗎？

「監所收容人投票權」這題並非這幾年才出現的，我國刑法在1935年公布施行，70年後的2005年做了有史以來最大幅度的翻修。其中有一條攸關憲法基本權的進步修法，是第36條第2項：「褫奪公權者，褫奪下列資格：一、為公務員之資格。二、為公職候選人之資格。」刪除了原條文裡的第3款「三、行使選舉、罷免、創制、複決四權之資格。」換言之，自此從刑褫奪公權者，亦能行使投票權。立法理由是這麼說的：「為兼顧預防犯罪及受刑人再社會化之理想，修正褫奪公權內涵，將選舉、罷免、創制、複決等參政權行使之限制，移於『公職人員選舉罷免法』、『總統副總統選舉罷免法』中規範，以與憲法第二十三條以法律限制基本權利行使之必要性、比例原則相契合。」也就是說，不能不分情節一律地剝奪受刑人的投票權，才能符合比例原則。更別提，沒有受褫奪公權宣告或者是羈押被告者。

2022年11月26日我國憲政史上首次的「憲法修正案公民複決第1案：18歲公民權」，通過門檻很高，各政黨均宣稱全力支持，而當時在監所內的5萬多名受刑人只要年齡滿足、在臺灣住滿六個月以上、未受監護宣告（2023年5月26日立院三讀已通過刪除監護宣告不得投票之規定），即被列入投票權人。但這5萬多票，還沒有投即已被計入實質反對票。

收容人選舉權之法律依據主要是憲法第17條：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」另公職人員選舉罷免法第14條：「中華民國國民，年滿二十歲，有選舉權。」、總統副總統選舉罷免法第11條：「中華民國自由地區人民，年滿二十歲，有選舉權。」、公民投票法第7條：「中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿18歲，未受監護宣告者，有公民投票權。」（未修訂）

憲法保障國民參政權，監所收容人只要在臺灣繼續居住滿六個月以上、符合投票年齡、及未受監護宣告者（2023年5月26日立院三讀通過刪除監護宣告不得投票之規定），即具有投票權。然而，在沒有法律禁止且被計入投票權人的狀況下，監所收容人卻從來不能投票。

2022年5月「兩公約第三次國家報告國際審查結論性意見與建議」第91點意見：「政府有義務透過不在籍投票、通訊投票或在監獄、其他拘留設施以及人們被剝奪自由或行動受限的機構中設立投票站等方式，為受刑人及被拘留者提供實際的機會，以行使此一重要的政治權利。委員會建議，應立即在所有選舉及公民投票，創造行使投票權的有效機會。」這既是政府明確的義務，結論性意見與建議也非常具體，衡諸國外的經驗，亦有許多可參考之處。然而，中選會不作為就是不作為，最常用的藉口就是要待不在籍法制建立後方得實施。

收容人真的想投票嗎？

倡議監所收容人投票權，不只是小組，這些年來，許多民間團體均努力推動。只是，「讓收容人投票」這件事情，是出自倡議者的自我實現、理念價值，還是真真實實來自監所內的期待呢？這是小組在推動投票權的過程中，首先想要確認的第一件事。

於是，趁著去（2022）年底我國憲法史上第一次的憲法修正案公民複決（18歲公民權）案的機會，同時也是監獄行刑法新法上路2週年的7月中，小組向監所內同學們徵求「公民複決，從投開始」投票請求書，希望在選舉人名冊編造完成前，向中選會要求落實收容人投票權。我們希望在一個月內至少能收到一千份的請求書，一併遞交向中選會。後來，在一個月內我們共收到來自31個矯正機關、有效請求書2,526份，其中408位為在籍投票權人。在填寫資料多增加了「與現居地同」一項，就是為了之後可能展開的司法行動預先準備。首先，我們想要甩開不在籍的魔咒，同時避開必須立法的要求，我們所設想的行動策略是，破除一切會被轉移焦點的迷障，讓監所收容人的第一張票能投下去。
 
這一張18年來投不出去的票，監所關注小組和法扶專案律師團——薛煒育律師、謝孟羽律師、曾彥傑律師，在去（2022）年以北監和北所在籍收容人為當事人，針對無法行使「2022年憲法修正案公民複決第1案」投票權，開啟行政訴願和司法救濟，並在11月23日投票前3天開庭，就設置投開票所等可能，以及法律關係予以確認。
 
在整個過程中，沒有找到不能投票的法條依據，僅有行政上的消極不作為。然而，透過實質的訴訟過程，也發現了幾個困難而需要突破的關鍵點，例如，「沒有禁止卻無法投票」究竟是個行政處分，或者是事實行為？收容人投票權究竟有沒有權利保護之必要？請求權的基礎何在嗎？特別權力關係下的收容人其公法地位及與選務機關之法律關係究竟為何？定暫時處分之訴，最終以相對人中央選舉委員會非義務機關予以駁回。

投票權需透過制度建置才能履踐

然而，小組和律師團透過司法訴訟，想要清楚表達的立場是，當行政部門置若罔聞、當立法怠惰未備，司法是可以發聲，挺身而出捍衛憲法保障人民的基本權利的。投票權與其他基本權利的差別在於，需有制度性之建置才能遂行基本權內涵，如此說來，收容人投不出來的這張票，大家怎麼可能不面對？

明（2024）年1月13日投票之「第十六任總統副總統暨第十一屆立法委員選舉」，是全國性選舉（包括政黨票），在吸取去年訴訟過程中的失敗為基礎，今年春天小組和法律扶助基金會再次合作，由9位投票權專案律師團成員——薛煒育律師、謝孟羽律師、曾彥傑律師、黃昱中律師、林俊儒律師、陳威延律師、陳宜均律師、李艾倫律師、劉繼蔚律師，替在8監所的11位在籍收容人提起11起行政訴訟及暫時處分聲請，同步亦向公法學者請益並說明議題及困境，舉辦論壇收集意見並倡議。在10月初小組舉辦了「必須保衛社會，你所不知道的收容人」展覽，正式向社會大眾推出投票權專案的議題說明。展覽期間，我們將中選會和地選會提出的種種為何無法在監所內設置投開票所的理由（這也是我們在去年和今年已開過的四庭及收到的每封回函獲得的說詞）一一明列，並邀請大家投下「您是否贊成在監所內設置投開票所，供戶籍在監所內的收容人投下第十六任總統副總統及第十一屆立法委員政黨票及區域立委選票？」結果同意者461票、不同意者129票、無效票19票（包括簽名，違反不記名投票）。

北高行裁定：受刑人可以投票

也是在展覽期間，我們收到了第一個假處分裁定的好消息，臺北監獄可以投票了！投票權專案當事人、現於臺北監獄執行中的林先生針對2024年1月13日投票的「第16任總統、副總統與第11屆立法委員選舉」的暫時處分聲請，臺北高等行政法院在9月27日開庭審理，10月12日北高行准許先位請求，要求「相對人桃園市選舉委員會於本案行政訴訟確定前，應暫先准予於聲請人所在法務部矯正署臺北監獄內，設置第16任總統、副總統與第11屆立法委員選舉之投票所或其他適當方法，供聲請人行使前開選舉之投票權。」

合議庭裁定的五點理由要旨均肯定了律師團在訴訟過程中所預備並提出的種種說明和證據，「聲請人就即將舉行之系爭選舉有選舉權卻無法行使，形同受到剝奪，實屬重大之損害。相對人桃委會雖辯稱未拒絕聲請人投票，惟政府有保障人民基本權之義務，如依法應為而不作為，仍屬侵害基本權之行為。」、「且臺北監獄就是政府機關，於監獄機關設置投票所，自符合上開規定，並無超乎法定範圍而造成『特設』可言。且法律規定未區分選舉人之身分，若受刑人遭排除適用，實際上形同剝奪其在籍選舉權，亦違反平等原則。準此，受刑人在籍投票，並無立法空缺，亦非法所不許，更未造成既有法制之變動。」

一起來上民主課

這份我國受刑人投票權行動上第一份裁定，直指出了民主的真諦與價值，正是監所收容人回到社會最好的公民課！在台灣各地發起行政訴訟案件，除了各法院有不同見解外，重點仍在各地監所都有當事人提出這樣的訴求與主張，受刑人或收容人是有意識自己的公民權利被限制，需要積極爭取。

同學們隨著請求書寄來的心聲，「除了大多數民眾的不理解，還有中選會和矯正署基層公務員的反彈，這都需要耗費不少時間和心力去對話、溝通，但願我的棉薄之力能有些正面幫助，也期待能早日在獄中投出選票。」、「無論任何黨派執政，只要我們拿回投票權，能決定由誰來作主，自然就會被重視在乎，不僅我們的票，還有我們家人親友的票，都會有影響力，如此一來，無論福利或法案自然也就會多為我們在監的受刑人設想！」

全國監所收容人正在上的這堂民主課，中央選舉委員會組織法第1條前段：「為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨」，國家迴避了18年的違憲狀態，該是一起面對的時候了。

行動記事

● 2022年5月30日 分別發函詢問法務部矯正署、中央選舉委員會，有關2022年11月憲法修正案公民複決第1案監所收容人投票資格及監所內投票作業方式等辦理事項
● 2022年6月9日 法務部回函
● 2022年6月10日 中選會回函
● 2022年7月15日 向監所收容人邀集「投票請求書」並向國會立委遊說「推動收容人投票權意見書」
● 2022年9月28日 募集後整理完成，向中選會遞交31個監所（含明陽中學）共2,526份（含408位在籍）收容人之投票請求書
● 2022年10月27日 中選會回函（含法務部函詢）
● 2022年11月11日 法律扶助基金會律師團向行政院提起訴願
● 2022年11月11日 法律扶助基金會律師團向臺北高等行政法院聲請定暫時狀態假處分（以北所2位、北監3位在籍、2位不在籍受刑人為聲請人）
● 2022年11月23日 臺北高等行政法院開庭
● 2022年11月24日 臺北高等行政法院駁回聲請（111年度全字第000070號裁定）
● 2023年2月22日 行政院訴願審議委員會決定不受理（訴願決定書院臺訴字第1125003459 號）
● 2023年3月20日 分別發函詢問新北市選委會（台北看守所所在地）、桃園市選委會（臺北監獄所在地）（副本致中選會）在監所內設置投開票所之可行性
● 2023年3月21日 「落實兩公約第三次國家報告國際審查會議結論性意見與建議之行動回應表」第二稿，回應小組提出「收容人投票權」具體建議（頁169-176）
● 2023年3月22日 新北市選委會回函（正本致中央選委會、副本致監所關注小組）表示「事涉全國統一規定，請中選會協助釋疑」
● 2023年3月23日 分別發函詢問全台監所所在之17個直轄市選委會、縣（市）選委會（副本致中選會）在監所內設置投開票所之可行性
● 2023年3月29日 新北市選委會等陸續回函（以中選會回函為標準）
● 2023年4月8日 「一張投不出去的票——收容人投票權訴訟怎麼打？」論壇
● 2023年8月起 投票權專案律師團陸續向臺北高等行政法院、臺中高等行政法院、高雄高等行政法院遞出行政訴訟起訴狀及暫時處分聲請狀
● 2023年9月7日  第一起暫時處分開庭（臺北高等行政法院）
● 2023年9月26日  第二起暫時處分開庭（臺北高等行政法院）
● 2023年9月27日  第三起暫時處分開庭（臺北高等行政法院）
● 2023年10月12日 第一件暫時處分裁定，桃園地方選委會應在臺北監獄設置投開票所或其他適當方法，供聲請人行使前開選舉之投票權