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法扶報報

對於社會救助法的觀察與展望／蔡培元

發佈日期：2023.10.12

更新日期：2023.12.04

對於社會救助法的觀察與展望
 
文／蔡培元（國立政治大學社會工作研究所副教授）
 
我國自1980年通過「社會救助法」以來，曾經歷過數次的修法，前一次較大幅的修正是在2010年，至今已過了十幾年的時間，在經過長時間的執行與運作後，也發現了一些法規設計與執行上的議題，因此近來亦有多個民間團體組成「社會救助法修法聯盟」，提出社會救助法修法的倡議，本文也針對目前社會救助法的議題，提出一些觀察與看法。
 
首先就貧窮率與社會救助人口的差距進行比較，可發現我國領取社會救助的人口比率遠低於貧窮率。關於貧窮人口的定義與計算，在學術上有許多不同的標準，不過OECD的貧窮率是國際上經常採用的一個指標，若根據OECD的定義計算，台灣在2019年貧窮人口約占總人口的6.14% (國立臺灣大學中國信託慈善基金會兒少暨家庭研究中心, 2023)。然而，根據同年度的統計資料，2019年被涵蓋在社會救助的人口比率卻僅有2.71%，其中包含1.29%的低收入戶人口與1.42%的中低收入戶人口(內政統計查詢網, 2023; 衛生福利部統計處, 2023)。若依此數據觀察，我國有一半以上的貧窮人口都被排除在社會救助體系之外，造成此結果可能有許多因素，但部分原因應與我國社會救助制度的設計與執行有關。以下針對我國社會救助法的幾項議題分別加以探討：
 
一、 虛擬所得與工作能力的預設
 
 我國社會救助法的設計中隱含著工作倫理的預設，假定工作人口原則上都應該就業，因此根據第5-3條的規定，只要是16歲以上，未滿65歲的人口，若無特殊事由，例如因就學、身心障礙、嚴重傷病、負擔照顧責任、懷孕等因素導致無法工作，都會被認定為「有工作能力者」。這些人在申請社會救助時，即使實際沒有收入，在進行資產調查時，也會被計入「虛擬所得」，而被加入基本工資 (2023年為26,400元)，16-19歲及60-64歲者會被列計70%的基本工資，身心障礙者則會被列計55%，沒有收入或收入不足的社會救助申請者，就可能會因為被加入虛擬所得，而無法取得社會救助資格或減少可領取的福利。
 
 然而，此制度設計卻與社會救助的目的有矛盾之處，社會救助原本就是為了支持所得不足的民眾，讓他們能夠維持基本生活的保障，但我國的社會救助法對於這些無所得或所得不足的人，卻反而幫他們計入不存在的虛擬所得，讓他們更難取得社會救助的資格和福利。此外，社會救助法關於工作能力的假設與執行也經常與現實狀況有所落差，例如實務上多數仍僅認定領有中度以上身心障礙證明者為無工作能力者，而輕度身心障礙者常被認定為「有工作能力」，而需計入虛擬所得，但實際上身心障礙程度未必與工作能力有必然的關聯性，需視身心障礙的類型及具體狀況而定，輕度或無身心障礙證明者未必較容易找到工作，而中、重度身心障礙者也不見得工作能力較低；另外社會救助法似乎假設子女滿六歲之後，父母即可出外工作，但實際上父母是否真的能夠順利就業，仍會受到許多因素，例如工作時間、工作型態、子女狀況等因素所影響，許多經濟弱勢的父母在子女上小學後，事實上仍然難以找到全職的工作；就身心障礙或嚴重傷病的認定在實務上也常出現問題，例如部分社會救助的申請者，或許不符合身心障礙或嚴重傷病的標準，但實際上因身體的病痛仍難以負荷工作的要求，或是雖符合身心障礙或嚴重傷病的事實，但由於醫師根據其專業，只能證明身體的狀況，卻無法證明申請者的身心障礙或傷病程度是否導致無法工作，而使申請者難以取得證明，而被計入虛擬所得，此類法規與現實的落差，在實務上經常發生，未來在修法時，應將這些問題皆納入考量。
 
二、 家庭成員的計算範圍與認定方式
 
 台灣的社會救助以家戶為單位，預設家庭成員有互相扶養的義務，政府在家庭無法承擔扶養責任時才會介入，因此在進行資產調查時，會將家庭的收入與資產皆納入計算。依據社會救助法第5條第1項，家庭收入計算的範圍包括申請人自己、配偶、一親等之直系血親（父母或子女）、同一戶籍或共同生活之其他直系血親（如祖父母或孫子女）、其他認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。但家庭的樣貌相當多元，成員之間未必都有扶養的事實，因此在社會救助法中也規定了一些可例外排除計算的親屬，且在特殊形況下，若親屬「未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境」時，主管機關得透過工作人員的訪視，判斷是否應將這些親屬排除在計算之外，以有助於申請人取得社會救助的資格。
 
 不過這樣的制度設計在家庭觀念與結構逐漸改變的情況下，也面臨越來越多的挑戰。在現行規定之下，政府是居於家庭互助之後的補充性角色，然而在家庭規模日漸縮小、家庭結構亦漸趨多元的情況下，許多人未必能夠得到家庭成員的財務支持，未來是否還能期待家庭優先負擔扶養義務與責任，而以家戶作為社會救助的單位，可能會是個需要思考的議題。即便是維持以家戶為單位的制度，現行計入家戶收入的親屬範圍是否仍適宜？例如未同居的父母與成年子女的財產，是否仍應在申請社會救助時共同計算，或許也有檢討的必要。另外，在社會救助的設計中，雖有彈性的條款(即所謂的五三九條款)可讓主管機關判斷是否需排除某些親屬資產的計算，但實務上訪視人員經常難以判斷親屬之間實際上是否有履行扶養義務或提供財務支持，就制度設計上應如何改進，以有助於第一線人員的執行，避免申請者為申請社會救助，而提起扶養義務訴訟，造成司法資源的浪費及家庭關係的破壞，亦為未來修法應考量的重要議題。
 
三、 戶籍限制與新住民權益的保障
 
 我國的社會救助制度要求申請者的戶籍地與居住地必須一致，才能夠申請社會救助，但這樣的規定使許多無家者、無法入籍的租屋族以及新住民難以取得社會救助的保障，許多新住民在台灣實際上已在工作繳稅，但在申請福利時卻被排除在外，形成差別待遇，或是有些新住民有扶養幼兒的需求，但因其未取得國籍或戶籍而無法申請社會救助，亦影響該新住民及其子女的生存權保障 (社會救助法修法聯盟, 2023)，因此在未來修法時，應將此問題納入考量，若取消戶籍限制，亦有必要就中央與地方政府在行政上的資訊整合、財源、審查工作、後續服務等執行的相關議題進一步釐清。
 
四、 最低生活保障及支持脫貧的機制
 
 我國社會救助的對象分為低收入戶及中低收入戶兩種類別，而低收入戶在各地方政府會再根據收入的高低區分為3至5個類別，不同類別的低收入戶家庭可得到不同額度的家庭生活補助費、兒童生活補助費、就學生活補助費等相關福利，原則上所得越低的類別，可領到的補助金額越高，但這樣的制度設計涉及到幾點問題：
 
(1)各地方所得相對較高的低收入戶並沒有家庭生活補助費的福利，但即使是所得相對較高的低收入戶，其所得仍低於最低生活費的標準，既然社會救助是提供生存的最低保障，則至少應補助這些家庭至最低生活費的水準，才足以確保其基本生活。
 
(2)目前低收入戶各類別及中低收入戶的區隔相當明確，相對較缺乏緩衝的空間，很容易產生貧窮陷阱的問題，家庭一旦增加收入，就可能失去原有的社會救助資格與相關福利，但其增加的收入卻未必穩定，因此可能使部分家庭寧可選擇確保現有的福利資格，維持其生活穩定，而降低增加收入與脫貧的誘因，雖然社會救助法第15條及第15-1條有提供最多四年的寬限期，在一定期間內審查社會救助資格時，得免計增加的收入，但其適用仍有許多限制，因此如何排除脫貧的阻礙，提高脫貧的誘因應納入未來制度改革的重點之一。
 
(3)目前的社會救助法雖規範地方主管機關應辦理就業服務、職業訓練或以工代賑，並得自行或運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施，然而目前社政與勞政單位合作推動經濟弱勢者就業及脫貧的成效仍然有限，如何強化各單位的合作，根據經濟弱勢者的具體狀況與需求，提供符合其需求的就業支持，也是未來改進社會救助制度的重要工作。
社會救助法是保障弱勢者權益的希望
Image by Jackson David from Pixabay
 
五、 針對無家者及其他政府應提供的服務
 
 現行社會救助法針對無家者僅有第17條之規定，且該條文除了安置輔導的規範以外，幾乎沒有提供對於無家者的其他服務，因此如何增訂其他服務的內涵，以符合無家者的需求，將是未來修法應考量的重點。除了無家者的服務之外，社會救助法是否應課予主管機關更多義務，提供經濟弱勢者更多的支持與服務，如主管機關得提供的補助與服務項目是否應增加，或是部分補助與服務，是否該由「得」提供改為「應」提供，以強化政府責任及社會安全的保障，也是值得討論的一項議題。
 
綜合以上的探討，可發現社會救助法的問題與執行困境，牽涉到許多不同的層次的議題，範圍相當廣泛。在福利制度設計及價值觀等根本性的原則上，例如對個人就業的期待、工作能力的設定標準、國家與家庭在整體社會福利體制的角色定位、戶籍制度與福利的關係、公民身分與社會福利的連結等，都需要重新思考，而在具體的執行面上，如中央與地方政府的責任劃分、地方政府之間與內部權責及業務的分配、社政、勞政與其他單位的服務整合等，也都需要進行檢討。儘管這些改變並不容易，但隨著就業環境、家庭結構、人口結構以及社會價值觀等轉變，現有的社會救助法已不足以滿足許多人的需求，期待未來在社會救助法的討論中，能夠就這些議題進行更根本性的檢討與改革，以提供更完善的社會安全保障。
 
參考文獻

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