財團法人法律扶助基金會

時代變遷下的「社會救助法」該何去何從

文／鄭麗珍（臺大社會工作學系名譽教授）、李靜玲（銘傳大學公共事務與行政管理學系助理教授）

貧窮會帶來許多不良的後果，特別是對於那些生活在貧困中的人們，貧窮不僅帶給他們身心發展上的不良影響，他們的教育及就業的機會也因此受到限制，最後還可能形成代代貧窮傳承之現象；此外，在一些貧窮人口聚居的社區內，也可能產生「貧窮文化」，成為犯罪及失業的溫床。所以，貧窮不只是人道主義或社會正義的問題，「貧窮」是國家經濟發展的漏洞、是人力資源的浪費、是我們未來經濟發展所經不起的損失。

在臺灣，規範公部門制定與實施有關救助貧窮的政策，主要是依據「憲法」和「社會救助法」兩項法源，根據憲法第15條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，以及第155條「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予適當之扶助與救濟。」，明定政府對陷入貧窮的人民有保障其基本經濟安全的責任，而人民有合法的公民權利要求政府提供必要的協助與救濟，政府據此訂定社會救助法作為實施反貧窮政策與服務的設計。

據此，社會救助法可說是立法者受憲法之委託，為照顧低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立而制定的法規，從社會救助法第1條即可了解立法宗旨。「社會救助法」是臺灣社會福利實施中起源最早、也歷史也最久的社會福利制度。我國第一部社會救助法令頒布於1943年，名為「社會救濟法」，直到1980年，該法才在立法院的修定下更名為「社會救助法」，規範相關主責單位應提供「低收入戶」生活扶助的現金給付與福利方案的實物補助，以補充其所得的不足。我國社會救助法自1980年6月14日總統令公布施行迄今逾40年，期間歷經10次修正，最近一次大幅度修正為2010年，針對最低生活費計算方式、家庭應計算人口、家庭總收入、家庭不動產計算及工作能力之認定等條文進行修正，以符實務所需，更增訂中低收入戶之規定，擴大救助對象、加強照顧不利處境民眾，並期待以提供脫貧措施方式，提升低/中低收入戶家庭經濟能力及生活水準。

低收中低收申請案增加但人數減少的現象及原因推估

近幾年，受COVID-19疫情影響，民眾於生活、就業或經濟面向等皆深受衝擊，對於經濟不利處境之民眾影響尤甚，2020年起低收入戶及中低收入戶新申請案件較疫情前的6萬8千餘件，增加至8萬4千餘件，平均新申請案增加1萬5千餘件，顯示我國需要獲得國家救助資源之潛在之人口似有逐漸上升之趨勢。然而，2019年統計資料顯示，我國低收入戶及中低收入戶人數為63萬8,707人，2020年下降至62萬5,922人，2021年再降至60萬8,256人，顯示雖新申請案件數提高，而各縣（市）列冊低收入戶及中低收入戶人數卻未隨之提高，反之逐漸下降的現象著實令人好奇。

針對低/中低收入戶人數下降的可能原因進行盤點，不外乎因家庭依賴人口減少逐步脫貧、或因基本工資提高導致家庭工作收入增加、或因脫貧政策推動累積成效，甚至是審查過程介接個案資訊系統致審查資料越趨透明，或可能直轄市及縣（市）主管機關審核越趨嚴格，以致低收入戶及中低收入戶人數降低的現象。

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台灣貧戶比率相較其他國家低了不少

再者，根據內政部戶政司（2020）的資料顯示，臺灣歷年來列冊的居家「低收入戶」戶數占全國總戶數，從2003年的1.08%的比例成長至2013年的1.79%，到了2019年降到1.64%，始終不曾超過2%；從2000年開始有中低收入戶的統計，其占全國總戶數從2011年的0.44%跳到2015年的1.31%之後，即維持在該水準。同時參酌王永慈（2008）所做的一項全國家庭收支的分析來看，家庭收入低於全國最低生活水準的家戶僅有0.5%領取社會救助的補助，而有5.6%的家戶並未取得社會救助的補助，換句話說，臺灣的確有許多低收入家戶並未涵蓋在社會救助法的照顧之下。

如進一步與他國比較，根據經濟合作與發展組織（簡稱OECD）資料顯示：法國的貧戶率為7.2%、韓國為15%、日本為15.7%、墨西哥高達21%等，臺灣的低收入戶比率在1.3%左右，可謂非常的低；又根據美國普查局的統計資料（Census Bureau, 2019），美國在2019年貧窮家戶占全國家戶的比例為7.8%，相較2011-2012年間大約是11.8%，雖有些許下降，亦仍遠遠高於臺灣的官方低收入戶之比例。綜上所述，臺灣官方低收入戶比率一直維持相當的低，都在2%以下，與他國相比也是相對的低。在經歷過2010年以「擴大照顧、協助脫貧」的理念修法後，初期低/中低收入家戶雖有比例增加，然仍有限，令我們必須進一步思考臺灣官方低收入戶如此之低，究竟是因為臺灣的貧窮線訂定比起其他國家要嚴苛？抑或是其他的因素：是資產調查機制所導致的結果？是家庭人口財產認定的限制？是虛擬收入制度的排除？

應基於時代現況通盤檢討社會救助法

社會福利的實施基本上是價值驅動的，每個社會立基於其特有的社會價值考量或意識型態，藉由政府的介入，發展出因應其社會問題的社會福利政策與制度。我國的「社會救助法」在訂定時內涵著華人傳統文化的家庭價值、就業取向，因此在設立貧窮線標準時，既需納入親屬責任、也考量被救助者的就業能力，而形成了具有文化與社會特色的計算方式。然而因應著時代的轉換、社會和家庭的變遷是必須被考量的，再者思考被納入政府社會救助體系之貧困處境者逐年下降，確實應通盤檢討社會救助法所定最低生活費是否過於嚴格、在家庭變遷下仍以家庭財產認定救助資格是否適當、有工作能力未就業者之虛擬薪資是否合理、專業裁量的539條款認定與執行是否有改進之處等議題進行檢討。

2010年社會救助法的大幅修法迄今已逾10年，期間不僅經濟環境大幅變化、更遭遇了重創國際社會的新冠疫情，皆使經濟不利處境之民眾的生存面臨困難；近期更有許多服務貧困弱勢、無家者等民間團體組成社會救助法修法聯盟，多元面向的提出檢視社會救助法的過時規定；在此多方關注下，作為我國社會安全網之最後經濟防線的「社會救助法」因應前揭問題進行調整。