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法扶報報

【秋風軒筆記2】居住正義可能嗎:台灣的居住困境、成因與改革思路/洛書

發佈日期:2023.04.06

更新日期:2024.01.08

秋風軒筆記2

居住正義可能嗎:台灣的居住困境、成因與改革思路

文/洛書|廖庭輝(OURs 都市改革組織研究員、《無住之島》作者)


 

前一篇文章中,我分析了「有土斯有財」觀念的構成不只是文化因素,也與台灣的「房地產政策」歷史經驗,以及目前居住仍嚴重不正義的制度結構高度相關,並因此成為台灣社會的「跨世代共識」。而要改變這一切,首先我們要先掌握台灣目前的居住困境,才能提出具體的解決思路。

台灣當前居住問題指認

        目前都會地區的居住問題,簡而言之就是「買不起、租不好、等不到」。

從「購屋」來看,台灣的房價過高並非是「供給不足」造成的價格上漲。事實上,過去幾年因房市轉熱,台灣的住宅供給量大幅上升,但價格亦同步上升[1]。因此近年來的房價高漲,主因來自於游資過多投入房地產市場,而購屋市場規範管理不足(稅制、金融、炒作)等則是催化劑。

而在房價所得比過高、購屋負擔極為沉重的「買不起」狀況下,租屋就成為退而求其次的居住選項。但台灣有著極其嚴重的租屋黑市,造成租屋無法成為穩定有保障的居住選擇,有一句網路流傳的說法是「租屋族什麼時候會想要咬牙買房?」,而答案是「當被房東趕走兩三次之後」。

與此同時,政府的對應措施是社會住宅等住宅補貼方案,但政府可投入的組織、財政量能相對有限,加上社會住宅過晚興辦,造成存量與需求差距甚大。且隨著購屋與租屋市場的惡化,社會住宅的需求也相應提升。

以2020年「明倫社會住宅」的招租數據為例,該社宅當時因租金訂價過高產生爭議,但結果是台北市民的中籤率僅5.7%,於北市就學就業(未具北市戶籍)的群體中籤率甚至僅有1.4%。

在上述結構中,許多無屋者受到購屋市場與租屋市場的雙面擠壓:他們可能為了穩定居住而選擇「遠、舊、小」的購屋物件,並咬牙背負極為高昂的房貸;或是繼續忍受品質、穩定度不佳的租屋,努力找到一個願意穩定租住且讓其領取租金補貼、設籍等「合法權利」的善心房東。這就是台灣的居住困境圖像。

台灣的居住困境圖像

為何居住困境長期難以改善?

        最早在1989年「無殼蝸牛運動」中,高房價就已經是一個公開被討論,乃至於人民願意上街抗議的議題;而2010年來歷次民怨調查,「高房價」亦均名列前茅[2]。那為什麼一個社會多數認為嚴重的問題,在三十餘年來均無法轉為有效的政策制度變革呢?

        簡化來看,台灣家戶房產持有結構中,「多屋、一屋、無屋」比例約為1: 6: 3[3]。在此結構下:

1.多屋者:為高房價受益者,資產可有效累積。佔比最少,但最具政經影響力。

2.一屋者:佔比最多,其也是高房價受害者,但呈現「抱怨漲、恐懼跌」矛盾心態。他們厭惡高房價,因為房價過高會讓其換屋、為子女購置第二房變得越來越困難;但另一方面,他們又憂慮房價下跌造成其紙面資產減損。

3.無屋者:顯然受害,其中又以青年最為憤怒,購屋夢碎。

在此結構下,任何住宅政策改革,如觸及(或被操弄為)「房價」修正,很容易形成「多屋裹脅一屋」(70%)的反對格局。而這就是自1989年無殼蝸牛運動以來,住宅政策改革難解的困局。

多屋裹脅一屋的反對格局

「青年」與「銀髮」世代居住課題迫在眉睫

在前述問題結構下,雖說一屋、無屋者皆受害。但更為直接且相對脆弱者為無屋群體。其中又以青年世代受害最深。

「青年世代」界定,參考張宜君、林宗弘(2021)的研究[4],指以1978以後出生的世代。因為此世代進入就業市場時除面臨普遍薪資成長幅度較低外,當其考慮成家立業時,也是台灣新一波房地產飆漲階段。

對這些青年世代而言,最大的困擾便是居住的不安全感(insecurity)。在高房價下,這個世代難以透過如上一代般努力工作儲蓄與跨越「購屋階梯[5]」;因此青年世代基於就業、獨立生活之考量,租屋需求增加,但既有的租屋黑市狀況,又反過來逼迫(告誡)其必須設法購屋方能有穩定居住可能[6]。簡而言之,他們沒有參與房產獲利遊戲的條件,卻要承受住宅成為囤積炒作商品的惡果。

另一方面,1950至60年代出生的戰後嬰兒潮世代,雖然持有房產對此世代多數人並非關鍵問題,但重點在於其持有的房產在硬體的適配性與軟體的支持性等要件上,是否能否符合其老化居住需求。

以2022年第三季數據 ,全台老人宅(僅老人居住)達70萬戶,相較10年前增將近33萬戶;且其中孤老宅(僅一老人獨居)約53萬戶,佔比76%。顯見此高齡居住增長形勢與孤獨化課題已迫在眉睫。

而將解方全數壓在都更、危老、以房養老,就主客觀條件來說根本不符現實,它只能在部分有房地增值財務條件下地區適用,且緩不濟急。

下階段住宅政策的論述應以「社會投資」的角度重新界定

策略:中立一房、爭取青年

        面對台灣房產持有結構,以及「青年」與「銀髮」世代迫在眉睫的居住問題,下階段住宅政策在策略上須採「中立一房、爭取青年」的新思路。

「中立一房」指不要再奢想有「不損害既得利益者」的變革,而是要設法中立團結多數,將反對方最小化。具體而言,任何的居住議題改革要將一屋者(自住者)與多屋者(囤房、炒作者)的利害做區隔,要設法做到無害一房者,並爭取其中「輕銀髮」世代的支持,將改革打擊影響面降至最低。

「爭取青年」則是,「中立一房」的原則下,應優先選取最能讓青年世代有感受益的政策方案,以調動其政治支持成為助力。

「中立一房」是要設法中立團結多數,將反對方最小化

如何定位下一階段的住宅政策?

因此,下階段住宅政策的論述,除不再將購置房產為主要依歸外,也要跳出福利補貼的殘補式窠臼,而是以「社會投資」(Social Investment)的角度重新界定,跳脫過往「左」(補貼)、「右」(市場)思路邏輯。

對應於上述「社會投資」目標,住宅政策的重點將鎖定在「居住安全感」 (security)之營造,即提供青年與多元、可負擔、有保障的居住選擇,並連結銀髮安居形成互利循環。重點將是:

1.多元:營造購屋外的多元居住選擇

相對於購屋,積極發展租屋市場,引導市場興辦可負擔住宅,並鼓勵發展非資本化住宅供給模式(如合作社住宅),提供民眾多元居住選擇,而不是逼迫青年非得購屋成房奴,長者只能坐等不知何時的都更。

2.可負擔:金融、稅制、市場管理三管齊下

面對高房價,持續透過金融、稅制、市場管理三管齊下方式,抑制囤屋炒作,逐步讓房價下修,讓一定所得條件的青年家戶能合理購屋。尚未累積足夠財務條件者亦能穩定租屋,並輔以租金補貼協助。

3.有保障:社宅持續蓋,長者能適居

因應社經型態轉變,要持續強化住宅安全網建構,一方面積極興辦社宅累積存量,另一方面以包租代管優先照顧易遭租屋歧視對象。另針對到來之高齡化居住挑戰,積極發展都會銀髮租賃住宅,因應既有居所不適長者居住課題,並連結「青銀換居」讓舊屋供青年世代租住。

下階段的住宅政策改革目標:租屋與公地開發

        2016年民進黨執政後,其「房市三箭」在政治拉鋸過程中態度漸趨保守。且受限於上述提及的房產持有結構,其政策核心基本採「帕累托改進[7]」(Pareto Improvement)模式來推展,即主打住宅補貼,舒緩青年憤怒,其它政策亦儘量避免碰觸擁房者既有利益。

        然而,囿於房產稅制與租屋黑市既有條件下,其面臨「事倍功半」困境,就多數民眾感受也是效益遞減[8]。如2022年推出300億租補政策,大幅放寬租金補貼申請門檻,計畫預計補貼50萬戶,卻因租屋黑市干擾,實際成果僅27萬餘戶。

        因此,面對上述的「青年」與「銀髮」世代居住困境,以及避免再次落入「一屋者反對」的窘境。筆者認為在下一階段的住宅政策改革中,除了社會住宅仍需持續興辦外,「擴大並健全租屋市場」以及「住宅政策導向的公地開發」將是未來的改革的推動核心。

而這些方案的具體思路與做法,筆者將在未來的文章中繼續向讀者介紹。

 

[1]2016年住宅建照核發戶數79,490、開工戶數68,996;到了2021年,建照核發戶數上升到170,465戶(為26年來新高),開工戶數130,433戶。

[2] 如2009行政院研考會調查民眾認為最應優先處理的施政項目,「都會區房價過高」為十大民怨之首;2022年聯合報的「六都宜居大調查」中,房價過高也是民眾普遍認為最需要馬上改善的問題。

[3] 此房產結構分析觀點,得益於台大城鄉所退休教授華昌宜老師。

[4] 〈時勢造英雄?臺灣個人所得的世代差異,1992–2017〉,《臺灣社會學刊》第 68 期。

[5] 各階層的民眾因應個人收入和住屋需要,選擇在不同階段由租屋到購屋,其後當經濟條件進一步改善,就通過換屋,讓居住條件一步步升級。

[6] 並造成了前一篇文章提及的「有土斯有財」觀念被跨世代繼承。

[7] 簡略而言,指在不影響其他群體的利益下,提升某一群體的福祉。

[8] 2022巢運的「青年居住困境與政策調查」顯示,87%租屋族認為300億租補只是發錢迴避高房價問題。

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