財團法人法律扶助基金會

【貧困觀測站7】
善待遊民是文明國家的表現

文／簡錫堦（反貧困聯盟召集人）

甫進入寒冬，當天台北龍山寺周邊就有兩名街友猝死，街友路倒而死已非新聞。台灣對待遊民充滿歧視，普遍對街友睡臥騎樓、公園或公共空間感到厭惡。台北市應姓女議員曾要求警方取締、驅趕街友，並在公園座椅上每隔三小時灑水一次，不讓街友臥睡。認為街友是「讓房價下降」、「製造了髒亂」、「隱藏危險」的群體。她說驅離他們，居民皆鼓掌稱讚，自詡為問政成績。

1968年省政府訂定《臺灣省取締遊民辦法》，將遊民問題定義為騷擾社會秩序的治安議題，派遣警員取締，然後以半監禁方式，將遊民「關」在收容所。1994年訂定《臺灣省遊民收容所收容輔導辦法》，始將遊民界定從威脅社會秩序的偏差行為轉為生活匱乏的社會福利問題。

然而實務上相關預算極為有限，有些縣市社會救助預算根本無此項目，或者處理服務遊民的專人編列僅一、二人，甚至無專人編制，因應遊民問題非常消極與被動。以台北市為例，社會局的收容中心跨區設在新北市的中和，但也僅有84個床位，加上公辦民營及委由民間「夜宿補助方案」，提供中繼居住服務，總計僅有170床，供不應求。入夜後，遊民只能在騎樓、店門口、公園、車站、廢棄建物下棲身，而遭惹民怨。

我國遊民依各直轄市、縣(市)政府經查報並予以列冊服務之人數，截至2019年6月，列冊遊民計2,776人。遊民的計算以受理人數為準，潛藏很多的黑數，社會對待遊民不友善，媒體鮮少觸及是其原因之一。北市遊民聚落在龍山寺和台北火車站及周邊最多，這幾年來，台北車站及周邊據點，街友人數遽增，且有年輕化趨勢。

示意圖片。Image by José Manuel de Laá from Pixabay

遊民問題比一般貧窮問題複雜 且不被重視

參考鄭麗珍教授接受內政部社會司委託在2004年所主持發表的「遊民問題調查分析與對策研究」，遊民通常歷經一段困頓生活累積的歷程。在成為遊民之前有正常工作、隸屬家庭，但當個人開始經歷諸如就業的不穩定、生意失敗、精神疾病問題，與不甚親近的家人關係趨冷、家庭資源用盡，家庭也逐漸解體。個人開始經歷不穩定居住，例如賣掉自有房屋、借住親友家、付不出房租而不斷遷居，終於山窮水盡，開始露宿街頭。

他們成為遊民身份的主要原因，70%自認是「失業太久」，近50%的受訪遊民則認為是「沒有錢付房租」，其餘的是一般所謂的個人因素39.7％，以及家庭因素31.5％。

研究個案中編號PA12自願當遊民最為特殊，早年PA12與人合開工廠，生意不錯，收入豐富，還為兩個兒子各買一棟房子，兒子因此對 PA12 非常友善，知道 PA12 的個性固執，只能接受他的遊民生涯。每月給他2 萬元，讓 PA12 在街頭上的生活吃用無虞，有時還可以幫助別的遊民生活。他有手機，擔任遊民朋友和雇主之間的聯絡人，並協助轉介臨時工作，好像在做社會服務，自覺人生頗有價值。

遊民既無組織也未受邀參與政府相關需求的座談，更沒能自我發聲回應深層的問題，僅能被動地接受福利救助的表層需求；接受救助且看似遊手好閒，更加深污名。

此外根據法國官方機構l'INSEE（法國國家統計及經濟研究所）於2012年的調查，10%街友擁有高等教育文憑，而台灣的遊民在淪落之前有些是工程師、企業老闆、上班族、專業人士、藝術工作者，並非社會既定印象中的沒錢、沒學歷、沒能力、好吃懶做的魯蛇。許多人仍奮力想脫離貧困的遊民生活，政府和關懷遊民的社會團體若能適時伸出援手，或許他們仍有機會返回社會獲得重生。

遊民卑微的需求，期盼政府提供熱水洗澡設備、不要把他們的棉被衣服物品當垃圾清除、應徵工作通知的聯絡服務。許多遊民認真工作謀生，需要維持身體及穿著乾淨，免於被歧視而能找到工作。

固定的住所或安身之處，是解決遊民問題的要務

另外台大社會系黃克先副教授也在遊民田野調查中發現，有些遊民除非不得已才會去暫住遊民收容所，因為不習慣團體制約的生活，吵雜無隱私、或受暴力霸凌的威脅，造成精神、人身安全莫大傷害。個人自由空間的「住宿」對無家者至關重要，冀望政府提供協助。有四分之三以上的人表達有固定住所之需求，而非協助他們返家或送入環境複雜、遠離熟悉生活圈且管制多的收容機構。

除了參考國內實際的田野研究之外，如果要參考其他國家對於遊民問題的對應，或許可以從以下幾個國家的經驗來探究可能的應對作法：

1997年，英國工黨執政後成立處理「社會排擠者部門」(Social Exclusion Unit 簡稱SEU），目標五年要減少2/3街友。2002年又通過新的住宅法，並成立「無家可歸者理事會」(Homelessness Directorate)，直屬副首相辦公室，專責處理遊民問題，協助遊民家庭能夠穩定生活。

而在美國，歐巴馬總統在2009年一上任，便積極推動名為「打開家門」的十年計劃(報導參考)，讓所有流離失所的人，可以有自己的家。採行心理醫師史貝瑞斯（Sam Tsemberis）「住屋安置優先」（Housing First）模式，在沒有任何前提的情況下，直接幫街友安排住房，安頓後才展開後續輔導工作，成功讓街友脫離流浪生活，花費成本節省將近一半。2007年全美普查的遊民人數是647,258人，2015年人數降為564,708人，成效卓著。

這樣的作法對照2013年紐約市長彭博（Michael Bloomberg）、以及繼任市長白思豪（Bill de Blasio），自行將聯邦政府的補助撥款挪用，原本補貼遊民押金與房租款項拆解、移除，把他們安置在收容所，回到早期用食物等救濟遊民的運作方式，如台灣現行模式，於是，紐約遊民又暴增。回顧這樣的歷程，「住屋安置優先」應是我國當前可效法的模式。

「遊民人權」是文明國家的試金石

我國政府消極的遊民政策停留在「殘補式福利」，依賴民間慈善社團。而勇於向官方提出「遊民人權」層次的，僅台灣當代漂泊協會和芒草心慈善協會等少數社團。

2011年反貧困聯盟時期，曾向馬總統提出「露宿權保護」、「遊民社會住宅」解決遊民問題，馬總統轉交行政院和聯盟協商。行政院副院長卻耗時宣揚行政院照顧遊民的政績，並把缺失責任推給地方政府。無法回應遊民服務的中央主責機關與遊民福利預算編列，而打破全國建置、棄除戶籍條件，以便遊民取得福利照顧身分，都說再研議而被擱置。消極應付，未思及根源的經濟結構與人權維護。

我偕同時任立委陳節如辦公室主任的孫一信，共商推動《遊民權利保障法》，邀請法扶、當代漂泊協會、活水泉教會、救世軍、仁安基金會、外展社工人員、學者等座談，希望以立法促使政府從人權視角解決遊民困境。數次會議後，與會者漸感社會歧視難突破，認為立法渺茫，與會者逐漸減少而功敗垂成。

依聯合國《經濟社會文化權利公約》主張，「適足住房權」是指「不論其收入或經濟來源如何都享有的基本權利」，應讓每個人都能「享有安全、和平和尊嚴地居住處所的權利」。我國已簽署此公約，並訂定《兩公約施行法》理應遵從此約定，貫徹執行。

今(2022)年5月兩公約第3次國家報告國際審查會議，國際審查委員會通過的結論性意見中，關於遊民服務的缺失一項，雖然不如第二次審查在結論性意見中明確建議台灣政府應制定《國家遊民福利與人權法》，而主要是在住房與土地權的部分於第52條當中提到「沒有全面的資料庫來確定非正規住居者或無家者（遊民）的人數，因此難以評估這20萬戶住房對減少無家者及住房不足的影響」，姑且不論所謂20萬戶社會住宅還沒全數到位，在分配上面，要如何從人權觀點回應國際公約當中居住權相關的議題將考驗政府在此部分的執行與決心。

民主文明國家對保障弱勢族群的人權應最優先，維護遊民人權將成為台灣民主自由的試金石。