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  • 非正規住居主張居住權的困境-以龜山大湖自辦市地重劃案為例/林子勤
  • 非正規住居主張居住權的困境──以龜山大湖自辦市地重劃案為例

    文/林子勤(台灣反迫遷連線執行委員)


    雖然政府早在2009年便簽署兩公約(註1),但多年來,各項整體開發計畫依循的法規仍然沒有納入居住權保障,在計畫執行或訴訟實務上也很少採用公約及一般性意見。這兩年多來,我作為組織者協助桃園龜山大湖自辦市地重劃案的受迫遷者,真切感受到---因為前述的「居住權保障」有名無實,受迫遷者及組織者往往需要透過抗爭行動去尋找著力點和對話空間,否則便只能任憑計畫實施者擺布;在財產權為依歸的社會氛圍中,非正規住居(註2)的遭遇往往又比土地所有權人更為弱勢。由於龜山大湖案同時包含公有地和私有地的非正規住居,因此在這篇文章裡,我希望藉由這個案例,描繪出目前在非正規住居的抗爭過程實踐居住權保障的困境,以集思廣益。


    大湖案非正規住居一景(攝於20150322,本文作者提供)

     
    龜山大湖案的非正規住居

    桃園龜山大湖自辦市地重劃(註3)案是在民國81年由桃園縣政府核准開辦,範圍7公頃,於94年公告重劃後土地分配。103年底,重劃會對居民寄出限期兩個月搬遷通知,居民便組成自救會抗爭。目前剩餘約30戶,包含私有地和公有地的非正規住居。
     
    該案私有地的居民主要是民國60年代從外地移入,跟當地私有地主買地建屋。但因為當時林口特定區計畫將該區劃為保護區禁止分割移轉,所以契約當事人約定等法規解禁後再過戶,但後來並沒有履行。賣方過世以後,繼承人卻將同一宗土地賣出給第三方,幾經多次買賣移轉,最後落入目前大湖自辦市地重劃會的地主手中。
     
    公有地的居民則是榮民的後代,因為早期國防部同意才入住當地。後來政府反攻大陸不成,榮民也擔心造成後代產權問題,因此自民國63年起不斷申請承購或承租,但最後直到民國90年才申請承租成功。這段期間內公有地的所有權也從國防部,移轉給省政府住都局,最後於民國87年交給國有財產局。目前居民都是向國有財產署承租土地,租約到108年,少數居民仍然沒有承租成功,或曾經租過但後來被國產署終止。公有地的居民之所以被劃入重劃範圍,是因為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第23條規定(註4)。
     
    在大湖案中實踐居住權保障,困難重重

    大湖案的居民被要求拆遷的理由,可以是因為重劃案本身,也可以是因為占用土地或其他原因。這些居民都會因為房屋在重劃案中被歸類成妨礙重劃分配或妨礙公共設施建設而需拆除。但除此之外,私有地的居民還會被地主提告拆屋還地,例如104年有一戶居民因聲請時效取得地上權,遭地主提告拆屋還地,最後敗訴拆遷;同年也有一戶居民因前述訴訟案敗訴,心生畏懼而跟重劃會妥協拆遷。公有地的居民則面臨變成占用戶的風險,一旦國產署有其他使用目的,不允許續租,就會被國產署要求返還甚至訴訟排除。

    透過之前的抗爭行動爭取到的協商空間,目前的可能方案仍然圍繞在如何調整重劃後公有地的分配位置,以確保公有地的居民能夠儘量原屋續住。但如果按照目前的方案,國有地分配回來的面積不變,無論怎麼調整都會有居民被迫拆遷,根本是挖東牆補西牆。目前政府和重劃會對這件事情的說法是,94年已經公告重劃後土地分配,因此共同負擔(註5)的比例也確定了。但更根本的原因在於,他們並不願意從居民的居住歷史去思考應該要優先保障他們原本的居住環境,進而更改分配比例,或直接將居民剔除重劃範圍,也就沒有無論怎麼調都要有人被拆的問題。也因為目前市地重劃依循的法規並不把非正規住居當作利害關係人,在實務上又遲遲未採用公約和一般性意見,因此這些被剝奪的權利,全部都只能透過自救會長期抗爭去爭取。

    非正規住居的居民,在國內進退兩難

    國內非正規住居的歷史成因雖不盡相同,但遇到的問題卻是普遍性的。由大湖案的公有地和私有地的非正規住居,我們還可再進一步討論。
     
    目前政府機關對待公有地非正規住居的方式,主要是(圖一)要求占用戶返還土地、進行訴訟排除、追討不當得利。公用土地(圖一)的非正規住居,例如幾年前的華光社區,以及去年才浮出檯面的大觀社區,都是被政府機關提告拆屋還地及返還不當得利。居民若被政府提告拆屋還地,基本上束手無策,不僅在敗訴後要繳清不當得利,可能連爭取安置計畫甚至只是緩拆都是十分困難的事情,一方面是政府握有訴訟工具銳不可擋,一方面是社會輿論和政府機關本身對占用國土並不友善。抗爭運動往往要花滿多時間去釐清---這些居民的居住方式以前本來是被允許的,例如簽了各種契約、被政府默許……但數十年來政府逐步整理、管制公有土地的過程中,並沒有妥善處理這些潛在問題,才造成了現在的衝突。非公用土地(圖一)的非正規住居,例如大湖案的居民,因為有機會合法承租,在抗爭上看似比公用土地的非正規住居還多了些籌碼,但實際上若政府有其他規畫而變更成公用土地,還是難以挽回;這樣的風險,也不會因為居民在重劃土地分配後被保留下來而消失。


     
    圖一、目前公有土地分類與占用處理方式
    引用自楊宜靜(2015)《國家與社會關係的司法中介與權利折衝:公有地上非正式住區拆遷的治理與抵抗》,臺灣大學建築與城鄉研究所碩士論文。

    公有地非正規住居之所以遭受拆遷,除了占用國土遭政府提告,也可以是因為各種土地開發計畫或其他原因。例如大湖案,是因為在市地重劃中被歸類為妨礙重劃分配或公共設施建設。例如華光社區,雖然政府當時選擇了訴訟這個方式,但華光本身也是歷史違建,因此政府也可能藉《台北市違章建築處理原則》拆除華光;又華光在都市計畫中被劃為商業區,因此政府也可能以不符合土地使用分區為由拆除華光。促成政府清理公有地非正規住居的原因,也未必是因為土地被編列了什麼特定用途,也可能單純只是為了清理土地或撥還主管機關,例如退輔會提告大觀。政府清理公有地有許多方式能選擇,也構成了抗爭的難題。
     
    私有地非正規住居形成的原因雖然也很多,但面臨的問題都一樣的現實--被地主提告拆屋還地敗訴拆遷。不知是幸或不幸,大湖案私有地的非正規住居,如果沒有被納入重劃案,可能就無法藉由自救會組織抗爭去爭取協商空間,只會是地主的待宰羔羊;但也因為被納入重劃案,因此多了面臨重劃拆遷的風險。為了尋找其他突破點,兩個月前,我和同事向一位法律學者請教過在民事訴訟上適用居住權的可能。雖然公約已經內國法化,但目前民法對於居住權仍少有討論,緩不濟急,因此短期比較可行的方式,是去論述在符合什麼要件的時候,應該限制土地所有權,例如:權利濫用、違反善意信賴、默示關係,以及拆除對象具有公共利益。就大湖案私有地非正規住居的情形,也可以主張土地所有權人進行買賣之前,有義務去了解土地實際使用情況,否則便可能是惡意買賣或有過失的信賴,不值得保護。然而,雖然在訴訟上有這樣主張的可能性,但並不代表每個案例都有符合前述主張的要件,最根本的解方還是要讓公約和一般性意見被徹底採用。
     
    非正規住居需要的是什麼?

    非正規住居的居民本身不一定是經濟上的弱勢,但卻是「居住權上的弱勢」。綜觀國內的非正規住居案例,下場幾乎都是拆遷,像台北市蟾蜍山聚落因為被納入文化景觀而得以保留,算是十分稀少的。對抗爭者而言,爭取安置是迫於無奈,但就算抗爭也未必能爭取到安置方案。且為了盡可能爭取和政府或私人單位的對話空間以及外界關注,常常會在抗爭運動中強調居民屬於經濟弱勢這個層面,雖然這樣做容易讓經濟弱勢的居民獲得安置或更好的方案,但也就會犧牲掉不屬於經濟弱勢的居民。然而,兩者其實都是居住權的弱勢,但卻因為抗爭過程逼不得已的選擇,讓「居住權上的弱勢」這層面始終無法被政府及社會重視。
     
    因此,去改變個案在抗爭過程中面臨的外在條件,讓他們除了爭取安置、在抗爭中突顯經濟弱勢外還有更好的選擇,會是對他們比較有幫助的。例如,在訴訟實務上讓律師和法官主動採用公約和一般性意見,增加以居住權為主之判例。又譬如,目前各種土地開發計畫或政策,都更、徵收、重劃……都沒有將非正規住居納為利害關係人,沒有在計畫階段審核其必要性,避免不必要的拆遷,甚至政府本身還可以用訴訟方式驅逐人民。因此,我們需要藉由修法去修正或廢止這些制度,非正規住居面臨的情況才能有所改善。上述內容,正是反迫遷連線當前推動的工作。但令人遺憾的是,在短期外在條件無法改善的情況下,組織者和居民可能仍要消耗不少心力,為台灣社會上居住權這一課。

    註1. 兩公約分為《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會文化權利國際公約》,其中經社文公約第11條及第4號、第7號一般性意見是規範適足住房權(居住權)及禁止強迫驅逐的章節

    註2. 指居民不具土地使用權(包含土地所有權或地上權等他項權利)、或建物本身違反建築規定的聚落或住房。非正規住居不一定在形成當時就是違法的,它之所以形成,代表在快速都市化的過程中,政府並沒有完善的政策去管理房屋和土地、提供足夠的住房。但都市化後,政府並沒有妥善處理這些舊環境下的居民,也因為這些住房在國內「未登記」的狀態,特別容易發生迫遷。

    註3. 自辦市地重劃是由土地所有權人籌組發起之市地重劃案。自辦市地重劃實施目的及程序,詳見《平均地權條例》58條及《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》。

    註4.《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》23條:「直轄市或縣(市)主管機關核定重劃範圍內之公有土地,應一律參加重劃,並由直轄市或縣(市)主管機關於核定同時列冊通知公有土地管理機關。」

    註5. 共同負擔,意指公共設施所需土地及工程款、重劃費用與貸款利息,由土地所有權人依照共同負擔比例以重劃區內未建築土地抵付。公共設施所需土地雖可以重劃區內原有公有道路、溝渠、河川及未登記地抵充,但不足部分則列為共同負擔。詳見《平均地權條例》60條。