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  • 居住權的實踐可能:從國際案例看臺灣/周宇修
  • 居住權的實踐可能:從國際案例看臺灣

    文/周宇修(律師、法扶扶助律師、公益法律全球研究網成員 PILnet Fellow)

    近年臺灣的居住權議題因諸多案件之故而屢屢躍上新聞版面。然而,大部分案件的問題因為媒體報導未臻全面,或有失焦、或有不夠清晰之處,導致一般人在議題理解上可能與實際有所出入。尤其,在比較法上,外國法的居住權案例不勝枚舉,部分並且有具體的司法裁判判準。因此,本文先以南非為例,[1]介紹該國之法制與一個知名案件:古特邦案,再將其與國內相比較,期望能夠改善國內所遇到的居住權困境。

    一、南非法制與案例

    (一)法律架構

    南非在1997年開始施行的新憲法第26條明文規定了居住權做為憲法上的權利,該條文內容為:「 (1) 每個人皆有權近用適宜之住房 (2)國家應以合理的立法及其他手段,在其得運用的資源範圍,達成本權利之逐步實現。 (3)除考量所有相關條件後而作成的法院決定外,沒有人可以從其家被驅離,或令其房屋被拆除。立法者不得允許恣意的驅離。」此外,第39條第一項第b款則明確指出,在解釋憲法權利時,必須考慮國際公約之規定。亦即,南非憲法法院於審理居住權案件時,除明確有其憲法基礎外,亦須引用國際公約作為解釋依據。是以,藉由與國際公約(尤其是經社文公約第11條第1項)之接軌,南非的居住權方能夠令憲法法院判決作出更清晰的架構。

    此外,1998年,南非通過「防止非法強制驅逐及非法土地占有基本法」,明確訂定針對非法占有土地進行強制驅逐的要件,基本上考量之因素為:占用的時間長短與土地是否為國家所管理,而影響驅逐時是否需要提供安置方案等要素。

    (二)案例介紹:古特邦案(Government of the Republic of South Africa v Grootboom)

    1. 事實

    本案於2001年作成,當事人係以由Irene Grootboom為主的900人所組成。Grootboom原先與其他當事人居住在名叫Wallacedene的社區中,該社區之居住環境相當惡劣,建築多是簡陋的木屋,沒有排水設施跟垃圾清理,而且百分之五的建築才有電力。居民因此紛紛申請補助要搬到其他的低價住宅,但至少要等個七年。因此,部分居民不堪忍受如此糟糕的居住環境,便移居到附近的私人空地。該土地的所有人要求驅逐這些居民。居民在被驅逐後,轉往附近的一個體育場居住,但向法院提起訴訟,認為政府在這個驅逐過程中沒有提供合理的安置方案,故請求確認自己的憲法上權利受到侵害。

    2. 法院判決理由

    在本案中,南非憲法法院引用了經社文公約第3號一般性意見,用以補強憲法第26條之內涵。但法院進一步指出,憲法第26條的逐步實現,以及適宜居住,並無法有一個最低的門檻或是定義。必須要考量到諸多因素如收入、失業率、土地的可用性與貧窮程度。再者,每個人的需求並非完全相同,有些人需要土地、有些人同時需要土地跟房屋,或是其他的金融協助等。因此,關鍵在於如何才是「合理」實現居住權的手段。

    就此,法院大致上認為,合理的手段必然是立法與其他手段的結合,且在目的及實施上都要可行並履行國家之義務。而手段是否合理,則須結合歷史、政治與經濟整體觀察,並且應該要能提供短、中及長期之需要,進而處理迫切需要住房之人的問題。

    而在本案中,根據南非的住房法,雖然已經可以提供一定的資源給有居住需求之人,但法院指出,住房法案並沒有明文促進對於沒有土地使用權、沒有屋頂遮蔽、居住在無可忍受的條件中,以及遭逢天然災害者的暫時性救濟。然而,對於這些迫切需求者,立即的短期救濟可符合住房發展法案的持久性、居住性、穩定性的要求。亦即,現在的手段並無法處理迫切需要住房之人的問題,而不符前述的合理性要件。因此,法院認為政府所提出的手段,有部分無法通過合理性檢驗,而有違南非憲法第26條。

    二、臺灣的借鏡之處

    相較於南非的狀況,臺灣的困境在於:1. 憲法上並沒有明文對居住權的保障,也沒有明文規定公約應如何適用以及與內國法調和。2. 臺灣的法律並沒有向南非有相對積極就如何賦予人民居住機會的立法。因此,無論是單純消極的請求停止迫遷,或是積極的要求國家應提供人民適宜住房機會,多半會被法院認為沒有法律上的依據。即便在我國將經社文公約內國法化後,由於法院對於公約能否作為請求權基礎又採取消極並限縮解釋的態度(如最高行政法院103年8月決議),導致內容不明確的條文不能成為請求權基礎,明確的條文又可能僅是像基本國策般為宣示性規定,使得臺灣的居住權困境並未有所改善。

    立法與其他政治手段當然是改善人民居住權的首要方式。但司法機關仍是捍衛人民權利的重要防線。尤其在台灣的歷史脈絡下,土地的概念、價值、使用方式一直都有極大變動,溫麗圜律師便指出,「隨著經濟發展的持續,強制驅逐的事例不會因此消失,將有更多發展計畫以不同的面貌出 現,一旦驅逐發生,受影響的往往是都市裡最弱勢的居民」[2]。而法院開始體察了這個問題,也慢慢在一些個案判決有所回應。[3]畢竟,沒有憲法的明文依據,不代表台灣不存在居住權。如何透過既有的法令進行理解、詮釋及適用,相信是法律工作者最熟悉,也是一輩子都在遭遇的挑戰。相信我們能克服,並且促進這個社會的進步。

    “筆者相信,司法雖然有其極限,但仍有許多開明且勇敢的裁判者,社運團體與行政、立法打交道之同時,別忘了法院的大門永遠是為弱勢、少數而開啟。”[4]

    與所有夥伴共勉之。

     

    [1] 本文所提及之南非法制與案例,除直接參考判決文本外,尚參考以下中文文獻:陳冠瑋,憲法上居住權之建構與實現——以司法審查為核心,國立臺灣大學法律學院法律學系碩士論文。溫麗圜,居住權在司法上的可能性,available at: http://pnn.pts.org.tw/main/2014/12/26/%E3%80%90%E8%8F%AF%E5%85%89%E7%A4%BE%E5%8D%80%E5%B1%85%E4%BD%8F%E6%AC%8A%E8%AB%96%E5%A3%87%E3%80%91%E5%B1%85%E4%BD%8F%E6%AC%8A%E5%9C%A8%E5%8F%B8%E6%B3%95%E4%B8%8A%E7%9A%84%E5%8F%AF%E8%83%BD%E6%80%A7/

    [2] 溫麗圜,居住正義仍路遙? —兩公約作為公法上請求權基礎之探討,全國律師第20卷第6期,2016年6月,頁107。

    [3] 詳細的分析,請參見,孫健智,法庭上的居住權,available at: http://www.laf.org.tw/index.php?action=LAFBaoBao-detail&tag=232&id=27

    [4] 楊坤樵,不語的司法 卸責的政府,蘋果日報論壇,2011年11月09日。available at: http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/forum/20111109/33802621/