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  • 台灣現階段推動居住權的困難/林彥彤
  • 台灣現階段推動居住權的困難

    文/林彥彤(台灣人權促進會 居住權倡議專員)


    2009年「兩公約」透過「施行法」國內法化之後,因為施行法第二條明訂「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力」,所以理論上,雖然台灣不是聯合國會員國,但法院應該要肯認兩公約所保障的各項權利。不過,現實總是比較殘酷。因為種種制度與社會因素,許多權利都是看得到吃不到,居住權也是如此。

    在本系列的第一篇文章「什麼是居住權?」當中,我簡要的向大家介紹居住權理論上是什麼;而《法扶報報》後來向孫健智法官邀稿的文章「法庭上的居住權」,則就居住權的司法現實作了精闢的整理,對於理論跟司法現實之間的落差何以如此巨大?接下來我試著從三個面向來提供想法:

    一、國家機器對居住權的理解過於狹隘

    兩公約變成了國內法,這是何等重大的事情,但國家的各個部門,很少認真理解公約的內涵,就像拜拜供桌上有三牲就好,也不管它其實是麵粉還是蒟蒻。這種要面子不要裡子的行為,社會學上稱為組織的「同型化」(isomorphism),常常被高官拿來塑造統治的正當性。順著這些面子工程,各部會開始套用一些人權術語,卻忘了我們連個基本的「國家人權委員會」都難產至今。[1]

    在人權教育如此匱乏的狀況下,就很難期待政務官或公務員清楚公約是什麼、怎麼用、有什麼意義。前面兩篇文章提到的「違建戶沒有居住權」、「立法前無法適用」、「只是宣誓性規定」等等,都是相同脈絡的產物。偏偏文官體系行事講求安全安定,高層的幾個保守見解就hold住全局;就算少數個體有心變革,也不易與整個金字塔直接對抗。耗來耗去,等了七年,才終於有一審法院肯認居住權的防禦功能,在個案中跟財產權的請求對抗。[2]

    不僅文官體系如此,我們也發現一些琅琅上口「居住正義」的專家學者,並不了解居住權的內涵。粗略地說,居住權包括積極的給付面向,以及消極的防禦面向;理想上,政府應該讓全體國民都取得合理的住宅服務,但假如辦不到,國家至少不可以製造迫遷。弔詭的是,我們的政府剛好反過來:它一方面不斷製造迫遷,另一方面又力推社會住宅。這就好像雇主逼你加班,然後再送你保肝丸當加班費一樣,有保肝丸是很好,但到底為什麼要加班(迫遷)呢?安置做為一種補償,是不得不的手段,而不是合理化行政濫權的藉口;行政濫權怎麼來,就是下一個問題。

    二、相關法制疊床架屋,缺乏參與機制

    台灣現行都市計畫法的架構,源於1973年的一次修正;彼時,台灣社會離民主還很遙遠,政府想要幹什麼,一般老百姓是沒有什麼置喙餘地。加上國土計畫法這樣高位指導原則的缺席,由官方主導、經濟導向、使命必達的空間調度,成為台灣數十年來規劃系統的基調。要在這種結構中安插一個截然不同的思維,其困難可想而知。

    更棘手的是,當前造成迫遷的主要制度,如徵收、重劃、都更、國土活化,都是從都市計畫衍生出來的制度,卻個別自成一套邏輯,繁瑣得不得了,不但提高了社會大眾關心的門檻,就連當事人也經常一團混亂。舉例而言,徵收、重劃、都更裡面,其實都有很類似都更所謂「權利變換」的制度,簡言之,就是一套公式,依據地主在開發前的權利比例,換算他在開發後可取得的權利多寡。但是這東西在都更裡面叫權利變換,在土徵裡就涉及「抵價地」,在重劃裡則涉及「抵費地」(而且兩種地性質完全不一樣),怎麼能不叫人頭大?

    這狀況說好聽是專業化,說難聽就是行政壟斷了實務。理論上,我們的行政權受到立法權與司法權的監督,但一方面,立法委員經常不了解個別制度內涵,甚至淪為行政院草案的橡皮圖章;另一方面,因為法規訂得不夠細緻,司法權一向在「公共利益」等不確定概念上,給予行政機關很大的「判斷餘地」。結果該有的制衡失去功能,受害的自然就是小老百姓。

    最後,個別制度的繁瑣,也導致人權相關的評估機制很難被建立。要根據每個制度去量身打造一套拆遷影響評估嗎?這不知要修法修到何年何月。另立專法,佐以國家人權委員會建立一套機制,再回到各法予以援用,或許是比較好的選項,不過,這項工作也是長期抗戰。想想中科三期,已經建立二十年的環評,也還在摸索一套不受行政意志擺佈的機制。

    三、資產導向的住房觀念

    最後,台灣社會對房地產的普遍認知,也使居住權的落實面臨挑戰。台灣的房地產有幾項指標奇高無比,一個是住宅自有率,另一個是房價所得比。這兩個現象並存,意味著台灣有極大比例的資金都流入房市,到了嚴重壓縮其它生活支出的程度。而支撐著這種奇觀的原因之一,就是在不斷成長的房價下,許多人買房投資、「以房養老」,房屋價值取代其居住目的。因此,我們看到反對社會住宅的理由之一,居然是會影響房價;不願意都更或被徵收的民眾,動輒被汙名化為坐地起價的「釘子戶」。這些看法泰半源於誤解,卻也顯示房子作為「財產」的意義往往凌駕其「居住」功能,導致後者被容易淹沒在政治口水中。

    房屋作為置產標的,其實是1980年代隨著房價飆漲才出現的產物;在更早的時候,買房意味著居住的安定,而非財富的積累。然而在地狹人稠的台灣,房市炒作愈熱絡,就代表無力購屋的中下階層負擔愈沈重;坐擁房產者毋須工作就能賺進大把鈔票,勞碌的藍領卻必須把四到五成的所得花在房租上,顯然沒有正義可言。許多國家的經驗均顯示,要改善這種貧富兩極化的現象,可負擔的(affordable)公共住房,是非常關鍵的一步。

    居住權的落實必須多管齊下,全面而充分的人權教育、法制檢討、公民參與、社會住宅,都不可或缺;國家不僅應該確保公共住房的供給,也要避免土地開發造成的迫遷。今年初新修正的「住宅法」第53條揭示「居住為基本人權,其內涵應參照經濟社會文化權利國際公約、公民與政治權利國際公約,及經濟社會文化權利委員會與人權事務委員會所作之相關意見與解釋」,政府總該好好研讀兩公約,建立相關的行動計畫了吧。

     

    [1] 聯合國在1993年通過通稱為「巴黎原則」的提案,促成各會員國推動成立能全面保障人權落實的獨立機構。其成立也是蔡英文總統競選時的承諾。

    [2] 參見桃園地方法院104年重訴字393號判決,以及臺北地方法院103年訴字260號判決。