瑠公圳拆遷爭訟中的公約權利保障

文／翁燕菁（國立政治大學政治學系助理教授）

經濟、社會及文化權利國際公約（以下簡稱「經社文公約」）第11條第1項較常見為臺灣法實務界所引述以保障居住權，或因經濟社會文化權利委員會（以下簡稱「經社文委員會」）第4及7號一般性意見曾專論適足居住權及強迫驅離住居所。惟該條款雖對居住保障雖擁有較廣射程，卻容易被誤認為欠缺可裁判性之給付請求權。而就迫遷所涉及之權利保障，反而忽略更根本之住宅與家庭生活直接侵害。本文主張於上開條款外，迫遷訴訟宜並陳公民與政治權利國際公約（以下簡稱「公政公約」）第17條甚至第23條第1項，以強調居住權蘊含之住居所及家庭生活不受恣意或非法侵擾。

瑠公圳老屋爭訟日前衍生出三項判決，其中居住權之適用格外值得進一步討論。以下就國際人權公約於本案中可能之適用方式，嘗試簡評。

一、居住權作為一種防禦權

人權事務委員會（Human Rights Committee）於2010年及2012年之申訴案決議即先後確認，強迫驅離住居所受公政公約第17條管轄，即使為非正規住居（informal settlements）。2017年兩公約國家報告審查委員會於結論性意見及建議中便強調住居者之使用權保障（security of tenure）^[1]，尤其用以對抗迫遷，乃同時依據經社文公約第11條第1項^[2]及公政公約第17條^[3]。易言之，公政公約並未以內國法意義下之財產權作為家庭及住居所受保障之前提。2010年之Georgopoulos et al. v. Greece^[4]宿營地棚屋強行拆遷爭議中，人權事務委員會即已確立，恣意或非法拆遷住居所且迫使流離失所而嚴重影響家庭生活，係同時違反公政公約第17及23條^[5]。

2012年之Naidenova et al. v. Bulgaria^[6]中，人權事務委員會更詳盡發展公政公約對非正規住居安定性之保障內涵。相較於拆遷合法性有爭議之Georgopoulos，Naidenova之迫遷命令符合內國法規範，宿營地占用市有土地而市府有權要求騰空返還。委員會並未質疑保加利亞政府強調之市府土地所有權（ownership），惟強調公政公約第17條之住宅係指個人居住或執業之處所，而本案涉及長達70年為公權力事實承認之非正規住居（享有郵遞水電等公共服務，地址登載於警政單位）^[7]，即屬非法占用，亦無礙於公約第17條之適用。

人權事務委員會強調，符合公約第17條規範之迫遷，非僅需合法，尚須排除恣意^[8]。易言之，依內國法執行之迫遷，仍須循其1988年第16號一般性意見所示之比例原則審查^[9]。與歐洲人權法院同調，人權事務委員會亦認定迫遷不得僅以占用非法為由^[10]，尚須提出「於提供其他妥適住所前」立即迫遷之緊急事由。誠然，非正規住居者「尚不得主張無限期住居之權利」，惟當局長期不作為而致居民於駐地發展出強烈聯繫以及社群生活，使住居所產生應受保障之事實，當局相應即擔負衡平衝突利益之義務。委員會並非認定國家有義務永久允許所有非正規住居，而是在執行迫遷之前，須就個案詳加審酌「恣意」：緊急事由、時空條件、可能後果以及安置措施^[11]。而迫遷倘在所必行，尚須考量其特殊時空以及可能後果^[12]。本案結論：欠缺緊急事由之迫遷倘使執行，將違反公政公約第17條。


瑠公圳水門。（照片來源維基共享資源）

二、瑠公圳老屋占地是否合法

針對瑠公圳拆屋還地一案，兩公約之適用或可切分為二部分。其一，釐清被告是否有權占有系爭土地；其二，立即拆屋還地是否屬公約禁止之恣意。此切割方式可參考歐洲人權法院之Gladysheva v. Russia^[13]，此案係購入經非法轉售之國有住宅而遭迫遷之爭議，法院將其所有權置於財產權下審酌，另將迫遷視為對住居所之干預。惟公政公約並未明文保障財產權，而特殊歷史脈絡下之時效占有是否得為憲法財產權保障（合理期待），則不在本文討論範圍內。

就占地爭議，國家公約義務之所在，係於原告財產權與被告使用權之間尋求最適衡平。臺北地方法院103年度重訴字第166號判決，逕以內國法規範推翻被告長達數十年之使用權基礎，且以被告「尚有餘力向他人承租房屋供自己與陳罔市安身立命，並非毫無資力之人」為由，駁斥經社文公約第11條第1項之適用，恐生純粹以給付請求權理解居住權之誤。系爭建物較諸前揭Naidenova之宿營地棚屋，非僅為市府所知悉登錄，且有門牌、水電、稅籍、擴建許可等事實承認紀錄。臺灣臺北地方法院 103年度訴字第260號民事判決對時效取得地上權之認定，即詳細循系爭建物歷史各項紀錄合理查證居住事實，顯更為符合Naidenova所揭示之追究個案脈絡以建立權利基礎。

上開臺北地院166號判決以及臺灣高等法院104年度重上字第932號民事判決，略有以當代之法遁入歷史脈絡之嫌，徒使循二戰前後社會秩序建立之默許居住成為非法，難謂無架空兩公約使用權保障義務之虞。臺灣高院932號判決尤認賴碧珍於遭訴後方申請時效取得地上權登記，不足證其「以行使地上權之意思占有」，而臺北地院166號判決則基於行政機關程序駁回而認定申請未果。考量居住人與公水利會間長期建立之「默契」 以及後者出售土地未知會前者等事實（長期使用權失其安定之始料未及），上開認定方式或許尚有討論空間。

2017年兩公約國家報告審查委員會以長達9段之意見及建議，評議經社文公約第11條下之臺灣住房與土地權，對於財產權凌駕適足住房權之國家體制表示關切^[14]。本文主張，臺灣司法應正面回應此意見，無論接受或是反駁；對於土地相關規範下基本權利無法平衡及其社會不均等後果，司法並非毫無介入餘地。倘謂時效取得、合法占有尚非直接侵害住居所免於侵擾之自由，而系相對於他人財產權之使用權限制，則強迫拆屋還地則無疑構成直接侵害，應為較高密度之比例原則審查。

三、迫遷百歲人瑞之合公約性

瑠公圳之迫遷固非公行政機關直接行為，異於前揭Naidenova案。惟國家未確實保障個人住宅免受私人侵害，亦屬違反公約義務^[15]。即使循歐洲人權法院之認定方式，主張國家於調解私人衝突權利時不受公約義務較嚴格之拘束，亦不至於如臺北地院166號判決或高院932號判決般，將公約保障縮限至全然依內國法認定權利主張基礎。即認非法占有，依Naidenova之非正規住居審酌方式，尚應另行審酌是否即刻拆屋還地。前揭瑠公圳老屋相關三項判決，皆將土地占用合法性與拆除騰空返還相扣；居住人一旦失其合法占用基礎，即面臨迫遷。然而，人權事務委員會雖承認Naidenova之住居非法，仍認定迫遷違反公約。

2017年兩公約國際審查委員會曾針對臺灣迫遷爭議強調，應保障弱勢之使用權安定，尤其考量身心障礙婦女之處境^[16]，呼應經社文委員會第7號一般性意見所例舉^[17]。屋主賴碧珍本人固非弱勢，惟實際居住者為仰賴他人照護之失智百歲人瑞，倘生活環境劇變，是否可能對其生命狀態造成衝擊，不無疑慮。臺北地院260號判決即完整呈現權利主體處境^[18]，而非僅以屋主「資力」權衡。而臺灣高院932號判決雖引述公政公約第17條承認其防禦權性質，卻以「排除非法干涉」解讀之，獨漏「恣意」，致使判決僅得逕依內國法判決，而使公約規範與內國法令無法相互監督^[19]。惟若公約僅要求排除「非法」侵擾，則盡以既定立法判決即可，何來公約適用餘地？

就衝突權利之衡平，臺北地院166號及臺灣高院932號判決皆以賴碧珍主張權利不得侵害他人權利為據。地主之財產權固應受保障，惟反轉上開判決邏輯，地主之財產權行使亦不得侵害攸關他人尊嚴之權利。即令土地非法占用，則法院的課題將在於如何確保百歲人瑞安享晚年，同時適度彌補地主相應承擔之義務。倘地主具足緊急迫遷事由，亦須參酌經社文委員會於其第7號一般性意見所指之變通方式，充分評估可行之補償、安置及救濟方案後方得執行迫遷^[20]。

代結語

國際人權公約之施行關鍵在於內國法院，各級法院倘無法有效適用，則公約施行效力將歸於零。國家報告之國際監督核心在於「對話」，仍須內國各機關加以「回覆」，使國際人權公約實際產生法拘束力。而此回覆方式允許多元，並得參酌個案脈絡、社會通念等加以調整權利保障方式。居住權保障方式並無全球一致的標準答案，相關原則仍有待臺灣法院加以脈絡化，於個案衝突權利間找出最適平衡點。

附註

[1] 國際審查委員會，《對中華民國（臺灣）政府於落實國際人權公約第二次報告之審查——國際審查委員會通過的結論性意見與建議》，2017年1月20日（2017年4月6日總統府人權諮詢委員會確認中文版），臺北，段40。

[2] 同時參見經社文委員會第4號一般性意見，段7(a)；第7號一般性意見，段1 & 9。

[3] 經社文委員會第7號一般性意見，段8。

[4] CCPR, com. no. 1799/2008, Georgopoulos et al. v. Greece, dec. of 29 July 2010.

[5] 此案另涉及旅行民族受第27條保障之少數民族權益。惟須留意，此案適用家庭生活權係強拆迫遷之後居住狀況堪虞，嚴重影響家庭生活而言，可對照後文訴保加利亞案，即未涉及公約第23條。

[6] CCPR, com. no. 2073/2011, Naidenova et al. v. Bulgaria, dec. of 30 October 2012.

[7] Ibid. §2.1.

[8] Ibid.§14.3

[9] Ibid.§14.4; 人權事務委員會第16號一般性意見，段4。

[10] Eur. Court HR, Winterstein and Others v. France, no. 27013/07, 17 October 2013, §156.

[11] Naidenova, supra note 6, §14.7.

[12] Ibid. §14.6.

[13] Eur. Court HR, Gladysheva v. Russia, no. 7097/10, 6 December 2011.

[14] 國際審查委員會，前揭註1，段37。

[15] 經社文委員會第7號一般性意見，段9。

[16] 國際審查委員會，前揭註1，段45。

[17] Ibid，段10。

[18] 如司法院大法官釋字694即以對納稅義務人義務之減免，間接保障受扶養親屬。

[19] 即認公約施行法效力與一般法律相等，更應本於效力相當而酌予採納調整法令解釋，減輕法令施行可能造成之權利侵害，而非否定公約適用。

[20] 經社文委員會第7號一般性意見，段13。