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  • 什麼是居住權?/林彥彤
  • 【弱勢聚光燈】

    什麼是居住權?

    文/林彥彤(台灣人權促進會居住權專員)


    近年來苗栗大埔、士林王家等案件吸引了許多目光,「居住權」議題沸沸揚揚。然而什麼是居住權?居住權與財產權有什麼關係?倡議居住權,又有什麼用?

     

    個人多年來在台北市的「紹興社區」協助組織工作。這個社區是典型的所謂「非正規住居」[1]或「舊有違建」。它們大多形成自戰後,因為移民過多,住宅供給不足,所以人們自行在公有地上造屋,形成普遍的次級市場。過去財政還健全時,通常會發給居民拆遷救濟金或配公宅,但近年來由於財政困窘,居民不但得不到救濟,反而還會被告「拆屋還地」與「不當得利」。

     

    高雄果菜市場迫遷案住戶(台權會提供)

     

    紹興社區因而開始了抗爭。然而,在一開始,大家都不知道該如何表達自己的不滿;罵政府鴨霸、缺乏誠信,外人聽不懂;說要比照過去拆遷救濟,又被批評貪婪。事實上,由於房子確實是買來的,拆遷補償的法規也一直存在;要求一些金錢補償,並非全無道理,只不過在社會運動上,較難爭取到外界支持。[2]

     

    不過,有件事情是很明確的:政府不應使人流離失所。人人都有權擁有可以遮風避雨的家。而舊有違建因其歷史性,居民已難以脫離其生活環境,無論是需要友善鄰居的資源回收者、仰賴附近老客戶的小商店、或是在巷口聊天才能擁抱一點安全感的老人家;大家逐漸發現,原來這些事情,是個可以、也必須大聲說出來的權利。

     

    居住權所要求的,就是每個人都應該可以有個安身立命的「家」。聯合國《經濟社會文化權利公約》第四號一般性意見指出,居住權是「安全、和平和尊嚴地居住某處的權利…所有人都應受一定程度的保有權保障,以確保得到法律保護而免遭強制驅逐、騷擾和其他威脅。」這裡的「保有權保障」(security of tenure)意味著,不管是什麼形式的居住,例如自有房屋、租用、共居、非正規住居或其它,都應該被尊重。

     

    一個常見的誤解是,有財產權才有居住權,例如前行政院長江宜樺,就曾經在台北市另一個非正規聚落「華光社區」於2013年遭到強拆時說「居住權不包括違法占用戶」。但事實上兩個概念是彼此獨立的,只是有時重疊。假如小明在公共住宅住得好好的,卻突然被政府趕出去,我們說他的居住權被侵害了;但如果小明住的是自己買的房子,卻因為徵收或都更等理由被迫離開,那他的居住權、財產權兩方面都同時被侵害了。

     

    「居住權」跟「財產權」都是基本權利,[3]而政府都只有在具備非常強烈、明確而且必要的「公共利益」的前提下,才能對之加以限制或侵害。例如,假如一棟大樓已經因地震而成為危樓,此時政府或許就有必要介入重建;或者是一塊自然保護區,在地居民卻一直破壞環境,則政府也許有必要請他搬走。但即便如此,政府也應該真誠地與這些居民進行磋商,並確保他們有替代的住房可以使用。

     

    這就是法律上所謂的「比例原則」以及「正當程序」。施政的目的與手段必須具備公益性、必要性,且其所造成的損害,不能太過份;整個程序必須與利害關係人充分磋商,並在造成損害時完全補償。要保障居住權,就不能在這兩個基本原則上討價還價。

    民間團體批評,現行土地開發體制具有「缺乏參與」、「假公濟私」、「求助無門」三大弊病。(台權會提供)

     

    然而,我們目前面臨的問題就是:徵收、重劃、都更、公有土地活化等制度中,對於公共利益的界定,要不是根本不存在,就是極不明確,導致迫遷可謂遍地烽火;只不過政府為了施政方便,對於這些威權時期遺留下來的制度,似乎一直沒有徹底改善的意願。實務上,行政機關總是舉著「依法行政」的大旗──儘管這裡的「法」明顯違背了已經國內法化的兩公約──就強迫將人們驅逐出他們的家園。[4]

     

    長年以來,民間團體不斷要求修訂土地徵收、都市更新、市地重劃、公有土地管理的相關辦法,但是很遺憾地,進展相當緩慢,導致舊的爭議還沒結束,新的迫遷案就已經開始。今年9月25日「土地正義,重返凱道」的活動,在短短三週內,就號召到全台各地六十餘個居民自救會參與,可見相關法制不彰,亟待政府認真面對。

     

    在這般背景下,倡議居住權,是急迫的任務;一方面,我們必須凝聚公民社會的力量,促使行政機關做出改革;另一方面,也使哪天自己的親朋好友成為受迫遷對象時,能懂得自救。人權存在的目的,就是要讓每個人都可以過上和平而有尊嚴的生活;若是基本人權也顧不到,那「居住正義」或「轉型正義」等政見,也就當口號看過算了吧。

     

    延伸閱讀:台權會居住權

     

    [1] informal settlements,指居民不具建物或土地使用權、或建物本身違反相關規定的聚落。一般常見於發展中國家,尤其容易在都市中因為快速都市化、加上住房政策不足而形成。非正規住居經常有較高比例的社經弱勢,且因其在國內「不合法」的狀態,特別容易發生迫遷問題,而為聯合國的人權機制所重視。

    [2] 公有土地可分國有以及地方政府所有。就後者而言,通常會有法規規範,某個年代以前的舊有違建,拆除時可發給救濟與補助,例如台北市的《台北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例》與《台北市舊有違章建築處理辦法》。然而國有土地方面一直沒有類似規定。

    [3] 對於居住權的規範,除了兩公約外,也可參考《歐洲人權公約》第八條以及《美洲人權公約》第二十一條,都是依比例原則做規範。如《歐洲人權公約》第八條:「人人有權使他的私人和家庭生活,他的家和通信受到尊重。公共機關不得干預上述權利的行使,除為依照法律且是在民主社會中為了國家安全,公共安全、國家的經濟健全等利益、為了防止混亂或犯罪、為了保護健康或道德、或為了保護他人的權利與自由,而有必要進行干預者,不在此限。」

    [4] 台灣雖非聯合國會員國,但已於2009年制訂《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(簡稱兩公約施行法),第二條指出:「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。」