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  • 法官之職務監督與救濟程序/林家賢法官
  • 法官之職務監督與救濟程序

    文/林家賢(司法院司法行政廳法官)


    一、前言

        我國法官法早自民國77年起即由司法院著手進行研制,歷經20餘年立法過程之折衝與調和,始於100年6月間經立法院三讀通過,並於同年7月6日經總統發布命令,公布法官法全文;除第五章法官評鑑自公布後半年施行、第78條自公布後3年6個月施行外,其餘條文自公布後1年施行。自此,即明確規範法官與國家間之關係為法官特別任用關係,而有別於一般公務員與國家間成立的公法上職務關係。惟法官亦屬國家之特別職公務員,亦可能發生違法或失職行為,因此,憲法第24條規定有關公務員所應負之刑事、民事及行政責任,應同樣適用於法官。法官法既為規範法官相關事項之專法,是就法官之行政責任而言,自當以該法中之相關規範取代於公務員懲戒法、公務人員考績法而為適用,且其與法院組織法之關係亦屬特別法與普通法關係,而應優先適用。

    法官行政責任,依法官法之規定可分有二:職務監督處分與懲戒處分。至於應適用何者,則在於認定其違失行為情節是否重大而定,亦即如認定輕者則適用前者,如認定重者則適用後者。有關後者,依法官法第50條規定,其類型區分有五:(一)免職並喪失資格。(二)撤職。(三)免職並轉任他職。(四)罰款。(五)申誡。至於前者,則為本文以下討論重心,茲闡述如後。

    二、法官之職務監督

    依法官法第19條、第21條規定,在不影響審判獨立之限度內,法官應受職務監督,其範圍包括制止法官違法行使職權、糾正法官不當言行及督促法官依法迅速執行職務。準此,職務監督權人如欲對被監督法官之違失行為行使職務監督權,其可作出之處分類型有二:一、關於職務上之事項,得發命令促其注意(下稱促其注意處分)。二、違反職務上之義務、怠於執行職務或言行不檢者,加以警告(下稱警告處分)。惟有學者見解認為,法官法所規範之上述職務監督態樣係屬狹義見解,應另將對於法官之調動處分、停職處分、懲戒處分、個案評鑑決議、職務評定處分、宣告法官會議司法事務分配決議違法處分、其他職務監督等(如法官法第32條、第42條、第44條)予以納入,而認應採取廣義見解,如此,方能確保法官獨立,才不至於被潛在勢力龐大的非正式職務監督行政手段架空,進而產生法治國家之危機[1] ,此一見解頗值重視。

    職務監督處分,其類型既區分有促其注意處分及警告處分,有關前者之意涵,依法官法施行細則第17條第1項規定,係指職務監督權人對於被監督法官以口頭或書面給予指示、糾正、飭令注意或以其他適當方式為之;後者之意涵,則依同條第2項規定,係指職務監督權人對於被監督法官以口頭或書面給予告誡、譴責或以其他適當方式為之。以上二種處分如以口頭為之,依同條第3項規定,必須以書面作成紀錄備查,以俾提出救濟時之法定期間(不變期間)起算。

    三、職務監督處分之發動及作成

    法官行政責任,不論是職務監督處分或懲戒處分,依憲法第90條、第99條、法官法第20條、第21條、第23條、第35條之規定,其發動權行使主體可分有四:一、司法院院長。二、任職法院或轄區所屬高等法院(分院)之院長。三、法官評鑑委員會(下稱法評會)。四、監察院。惟法評會行使之評鑑權與監察院行使之監察權,如其結論認僅有作出職務監督處分之必要時,則該結論係屬建議性質,並非終局決定,此時仍須移由司法院、任職法院或轄區所屬高等法院(分院)之院長另為終局決定。是以對法官作出職務監督處分之主體,則屬於司法院院長、任職法院或轄區所屬高等法院(分院)院長。

    四、法官對職務監督處分不服之救濟程序

        法官針對職務監督處分不服之救濟程序,其途徑可分有二:

    (一)依公務人員保障法規定循求救濟

    職務監督處分,如未危及審判獨立,對之不服應如何救濟,法官法及相關子法均無明文規定。依現行實務運作,係將之定位為機關所為管理措施,而循公務人員保障法(下稱保障法)第77條第1項規定,提起申訴、再申訴以為救濟,並依保障法第77條第2項、第78條第1項前段規定,於收受該措施之次日起30日內向服務機關為之,由服務機關作出函復決定。而此一服務機關之意涵,參照法官法第53條第2項「職務監督權人所屬之機關」及保障法第78條第2項「權責處理機關」規定理解,如係司法院院長作成,則為司法院;如係法院院長作成,則為該法院。

    如對服務機關之函復再有不服,依保障法第78條第1項後段規定,得於收受該復函之次日起30日內,向公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會)提起再申訴,由保訓會作出再申訴決定。至於對保訓會所作出之再申訴決定如再有不服,由於保障法第83條第6款、第91條第1項、第84條並未準用第72條之規定,在解釋上認為全部程序已告終結且確定,不得對再申訴決定復提再申訴、復審或提起行政訴訟 [2]

    此外,在司法實務上,過往裁判多引用相關司法院大法官解釋及最高行政法院裁判,認為須足以改變公務員身分關係或於公務員權利有重大影響之處分,或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權,始得依保障法所定復審程序請求救濟,並提起行政訴訟;如未改變公務員身分之記大過、記過處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施,均屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施,僅得依保障法所定申訴、再申訴程序請求救濟,不得對再申訴決定復行提起復審及行政訴訟請求救濟[3] 。惟近期見解對於公務員年終考績列丙等之評定得否提起行政訴訟,依最高行政法院104年8月份第2次庭長法官聯席會議之決議見解,已揚棄「重大影響」標準,而改採「權益侵害」標準,認為此情可提起行政訴訟,方能達成有權利即有救濟之憲法意旨,觀此,顯然再度鬆動及解構此等特別權力關係。又司法院於105年2月26日修正之「法官職務評定辦法」部分條文,針對以往法效果相當於公務員年終考績列丙等之職務評定未達良好之處分,亦已於該辦法第30條前段修正為如對再復核決定不服,得於決定書送達之次日起2個月內提行政訴訟,也改採「權益侵害」標準之見解,使受處分法官對該職務評定未達良好之處分得以提起行政訴訟以資救濟。另外,對於保障法所列之申訴、再申訴程序,有學者見解亦認日後修法調整方向之一,是可讓此等程序仍有提起行政訴訟之可能 [4]。從而,對於未危及審判獨立之職務監督處分,未來是否有尋求司法救濟之可能,確實有待省思及觀察。

    (二)依法官法規定循求救濟

    職務監督處分,如有危及審判獨立,法官法則明文規定其救濟方式。依法官法第19條第2項、第47條第1項第3款、第53條第2項、第54條之規定,受處分法官如認職務監督(含以職務監督處分形式作成者在內)影響審判獨立時,應於監督行為完成翌日起30日內,向職務監督權人所屬之機關提出異議,該機關應於受理異議之日起30日內作出決定,且該決定須依原決定程序為決議,如對該異議決定再有不服,則應於決定書送達翌日起30日內向職務法庭起訴,如該機關未於受理異議之日起30日作出決定,受處分法官得逕向職務法庭起訴。

    五、何謂危及審判獨立—職務監督與審判獨立之界限

    何謂危及審判獨立,此即涉及職務監督與審判獨立之界限議題。而關於審判核心範圍理論,於我國學說及司法實務仍在發展中而無定論,有學者整理出德國司法實務上已形成共識的30種屬於審判核心領域以及20種屬於外部秩序的情形[5] ,此皆可供我國學說及司法實務發展該等理論與見解之參考。又截至目前為止,我國司法實務對於職務監督影響審判獨立案件類型所提起之職務法庭訴訟僅有1件(102年度訴字第2號判決)。因此,如欲建立屬於我國職務監督與審判獨立界限之審判核心範圍理論,仍有待司法實務逐步累積案例並充分討論才能形成共識,日後,也須經由此等共識之凝聚,方能使憲法及法官法所揭示保障法官身分及審判獨立之目的得以落實。

    [1] 林明鏘,《職務監督與審判獨立》,〈法學叢刊〉,60卷4期,2015年10月,12-31、39頁。

    [2] 參見最高行政法院95年度裁字第2146號裁定意旨,亦揭示此一見解。 

    [3] 參見臺北高等行政法院102年度訴字第1602號、103年度訴字第1705號裁定意旨。 >39頁。

    [4] 程明修,《保障制度一元化之研析—公務人員保障法之重建呼籲》,〈104年公務人員保障法制研討會論文集〉,104年9月22日,26-27頁。

    [5] 林明鏘,《職務監督與審判獨立》,〈法學叢刊〉,60卷4期,2015年10月,34-37頁。