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少年虞犯與行政先行制度
  • 少年虞犯與行政先行制度
  • 文/蔡坤湖(司法院少年及家事廳副廳長)

    虞犯

    一、定義

    虞犯,指有犯罪之危險。虞犯少年,則指處於犯罪邊緣之少年。針對少年某些偏差行為,就成人言尚未犯罪,但少年將來極可能犯罪,學者或稱為「身分非行」、「身分犯」,英美法則稱為「status offense」[1]。 

    雖然,虞犯不是傳統的犯罪行為,但概念性上,將少年虞犯行為與少年觸法行為並列為少年非行的二種類型。基於刑法學的思考,認為虞犯應有構成要件明確性的要求[2]。故虞犯亦有客觀、主觀要件的規範,即應有外顯之偏差行為(虞犯事實);且依少年的性格及成長環境觀察,有觸法之高度危險性(虞犯性)。

     

    二、立法例

    虞犯是否為少年司法處理對象?牽涉到英美法系與大陸法系對司法任務的界定,而有所不同。英美法系,素有「國親」思想,國家為兒童及少年之最高親權人,在兒童及少年的父母不能或不宜行使親權時,國家須負起親權責任。這樣的觀念,也貫徹到少年司法領域。所以,少年法院關懷對象,除犯罪少年外,尚包括疏於教養的虞犯少年。故英美法系的少年司法制度,亦具有福利性司法、柔性司法之特質。

    大陸法系,以德國為例,或基於司法被動性、中立性之思考;或基於刑罰謙抑觀點,該國少年法院法(Jugendgerichtsgesetz)對少年實施教育刑(Erzeihungstrafe)。但教育刑的本質上仍為刑罰,亦受刑罰思想之限制,其管轄範圍亦僅限於少年觸犯刑罰法律之行為,不包括少年虞犯行為。少年虞犯行為另由行政機關,依教育、福利方式處理。

    日本於第二次世界大戰後,深受美國法制影響,其少年司法亦採行英美之立法觀點,除管轄少年觸法外,亦同時處理少年虞犯(日本少年法第3條第1項第3款)。

    我國於擬定少年法之初,並未將少年虞犯列為少年法處理之對象。民國51年1月31日公布少年事件處理法(下稱少事法),即將少年虞犯列入,其後虞犯範圍雖多次變動,但始終均屬少年法院處理對象[3]。依少事法第3條第2款規定︰少年有左列情形之一,依其性格及環境,而有觸犯刑罰法律之虞者︰ (一) 經常與有犯罪習性之人交往者。 (二) 經常出入少年不當進入之場所者。 (三) 經常逃學或逃家者。 (四) 參加不良組織者。 (五) 無正當理由經常攜帶刀械者。 (六) 吸食或施打煙毒或麻醉藥品以外之迷幻物品者。 (七) 有預備犯罪或犯罪未遂而為法所不罰之行為者,由少年法院依少事法處理之。

     

    三、我國虞犯之實況

        就如同社會弱勢的存在,讓我們看待社會的眼光有更多的溫柔與慈悲。虞犯存在於少年司法的邊緣,但卻更彰顯少年司法福利性、保護性的核心特質。所以說:「虞犯雖然是少年事件處理法的邊緣,但實際上是一個很核心的概念」[4]

    虞犯占少年事件(含少年觸法事件及少年虞犯事件)之比例,於91年以前,基本上不超過5%,甚至更低。虞犯所占比例的確符合其邊緣性之地位。但自92年起,所占比例逐年攀升,92年占8.9%,93年即達12.3%,件數亦均超過1000件。100年之件數更達3071件,占18.21%。101年達4681件,比例高達24%。而同時期,少年觸法行為自95年起亦開始微幅增加(參下列表格)。

    此現象之始,或許我們欣喜臺灣社會走向較成熟之階段,有多餘能力處理犯罪預防的工作。但當少年虞犯件數大量攀升,少年觸法事件亦未降反增,其結果不僅造成司法人力的沉重壓力。且使司法在處理犯罪、預防犯罪的角色功能上,明顯輕重失衡。

    表格:92至101年少年事件繫屬情形[5]

    轉向制度

    • 概說:

    轉向制度(diversion)係指對原屬少年司法之虞犯少年或輕微觸法少年,轉由司法以外之方法處理。就少年虞犯制度言,採司法不介入之歐陸國家,認為少年虞犯是行政問題,是社會福利、教育、公共衛生、醫學議題。所以,基本上無「轉向」之必要。

    美國於1960年代的社會思潮,漸由保守趨於開放、多元。在犯罪學上,有標籤理論(labeling theory)之興起。為避免將少年虞犯列為少年司法處遇對象,可能對少年造成負面標籤效應,使少年一輩子難以脫離「壞小孩」、「壞人」之自我枷鎖。美國1967年之「執法及司法行政委員會」(President’s  Commission on Law Enforcement and Administration of Justice,1967)提出以提供少年服務、整合社會資源等避免造成少年負面標籤之方法,來替代一般司法程序。此後,多數州均採各式轉向制度。

    日本亦採類似的轉向制度,該國少年法第6條第2項規定:警察或保護人,對於虞犯少年,於直接移送或通知家庭裁判所前,認為先以兒童福利法所規定之措施為適當時,得直接通知兒童相談所處理。

     

    二、國際公約之精神

    轉向制度的思潮,亦透過國際公約,影響世界各國。如聯合國少年司法最低限度標準規則(The United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice 【The Beijing Rules】1985,下稱北京規則)第1條第3項規定:對非行少年,應盡量減少法律干預,應採取家庭、志工、學校、民間團體或社區機構等資源,以有效、公平及人本方式處理。該規則第3條,並將北京規則之保護範圍,包括身分犯(status offences)、少年福利與教管程序(juvenile welfare and care proceedings)。另外,聯合國兒童權利公約(Convention on the Rights of the Child,1990)[6]對於少年司法,於第40條第3項第2款亦規定:最適當、最好之方法是,要建立使兒童能在充分尊重人權與法律保障之下,不必經由司法程序而作適當處理之途徑。
     

    三、我國制度

        我國雖將少年虞犯列為少事法處理對象,但基本上並無轉向制度之設計。於86年之修法討論中,雖曾將轉向制度列入修法草案,但因各方對「轉向委員會」之組成、性質等無法達成共識[7],而未通過該草案。當然,就避免標籤的觀點來說,轉向應該於繫屬法院前(pretrial)為之。故少事法第29條之轉介處分及第42條之安置輔導等,均非核心之轉向制度。
     
    行政先行制度
    一、行政先行與轉向處分
    如前述,轉向處分的精神係以司法以外的方法解決少年虞犯與輕微觸法。
    當然,所採用的方法包括以個人、家庭、學校或非政府組織(NGO)之方式達成。不過,就國家任務言,主要還是須倚靠行政權,尤其福利、教育、衛生等,來解決少年虞犯及輕微觸法事件。
    86年修法時,轉向制度之成敗關鍵在「轉向委員會」設置問題。就轉向制度之本質言,轉向委員會應屬法院以外之組織。但當時臺灣之社會實況,尚無轉向委員會設置之成熟環境。86年迄今,專業少年司法思潮,一定程度也改變社會各界對少年司法的看法。雖然,轉向委員會之設置仍有爭議。但以行政方法,先對非行少年為協助、輔導之思考,應逐漸有共識。如100年11月30日公布之「兒童及少年福利與權益保障法」第42條、第52條規定:兒童及少年施用毒品或有嚴重偏差行為,經父母等盡力矯治仍無效果,直轄市、縣(市)主管機關得依其父母、監護人或其他實際照顧兒童及少年之人之申請或經其同意,協調適當之機構協助、輔導或安置之[8]

     

    二、行政先行之實際運作

    少事法雖然無轉向處分之規定,但實際上,學校、警察機關長期即有實質之轉向處分[9]
    近幾年少年虞犯之大量增加,96年以前以逃學逃家之少年虞犯最多;97年則為逃學逃家虞犯與施用第三級毒品愷他命並列;98年至101年則主要為施用第三級毒品愷他命。
    
    行政機關對逃學逃家學生及施用第三、四級毒品之學生,亦先實施各種輔導及預防措施,如無效果,再移送少年法院依少年虞犯處理[10]。這樣的行政先行制度,在教育、警政、社工人力配合完善的地區,運作更加順暢[11]
     
    結論—採行政先行制度
    綜上,參酌前述轉向制度之精神、北京規則、兒童權利公約等規定。並考慮我國現況,行政先行之觀念,於處理少年虞犯事件,應屬可行之制度。修法上,可參考日本法制,修正少事法第18條之1,將少年虞犯事件,於移送少年法院前,應先通報直轄市、縣(市)主管機關,以結合福利、教育、警政、心理、衛生或其他資源,對少年施以適當期間之輔導,輔導無效果時,再移送少年法院。

    [1] 參蔡德輝、楊士隆,少年犯罪—理論與實務第6頁,2003年,五南圖書公司。劉金玫,我國少年司法對虞犯之處理—以美國法制之發展為借鏡,2005年,國立臺灣大學法律學研究所碩士論文,第43頁。

    [2] 如司法院大法官會議釋字第664號解釋。

    [3] 我國少年事件處理法之制定過程,沈銀和,中德少年刑法比較研究,77年4月初版,五南圖書公司,第16頁至第33頁。

    [4] 李茂生教授於98年2月25日,在司法院舉辦之「少年虞犯制度公聽會」之發言。

    [5] 資料來源:司法院統計處彚整。

    [6] 兒童權利公約所稱之「兒童」指未滿18歲之人。我國則將未滿12歲之人稱為「兒童」(兒童及少年福利與權益保障法第2條);12歲以上18歲未滿之人稱為「少年」(少事法第2條)。

    [7] 當時謝啟大委員所提出之修正草案第18條之1:少年法院內設置轉向委員會,並由少年法院保護庭庭長、輪值法官及主任觀護人或其代表組成,而負責少年虞犯事件或未滿14歲者觸犯刑罰法律事件之轉介。但各方意見對轉向委員應設置於法院內或法院外?設置在法院內,則組織重疊且仍屬貼標籤。如設置在法外以外,則將屬該委員會有不移送之權限,轉向處分取代法官裁定,是否有違憲之虞等爭議。見黃鼎軒,美國少年事件程序對我國法的啟發—以轉向處遇為中心,警學叢刊第210期,2013年10月(預定出刊時間)。

    [8] 依兒童及少年福利與權益保障法之規定,行政機關對兒童及少年偏差行為有更多的投入規定。除第42條及52條之規定外,對司法少年,同法第67條、第68條分別訂有福利服務與追蹤輔導之措施。但在兒童及少年福利預算緊縮之情況下,此部分功能之發揮還有待觀察。

    [9] 如校園發生傷害、竊盜事件,教師或警察通常會協調雙方學生、家長,在雙方同意下,不將此類事件移送少年法院。

    [10] 見教育部之「國民中小學中途輟學學生通報及復學輔導辦法」、「中途輟學學生通報及輔導辦法」、「教育部推動認輔制度實施要點」、「臺灣省國民中小學慈暉專案試辦實施計畫」、「防制學生藥物濫用三級預防」實施計畫暨輔導作業流程等。

    [11] 以臺北市為例,99年至101年,該市因施用第3、4及毒品移送少年法院之虞犯數量,分別為26人、53人、129人。見臺北市政府警察局網站(http:www.tcpd.tapei.gov.tw)/警政統計/青少幼年犯罪統計/臺北市移送少年法庭處理之虞犯少年案類別,最後瀏覽時間102年8月20日。