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抵抗圈地-土地正義的覺醒與實踐

發佈日期:2015/10/14

  • 抵抗圈地-土地正義的覺醒與實踐
  • 文/蔡培慧(台灣農村陣線發言人)、林樂昕(台灣農村陣線研究員)

      難道沒有更光明的路可走嗎?──簡吉《獄中日記》1937年

      2010年大埔事件揭開農民積極反抗浮濫徵收農地的圈地惡行,從717夜宿凱道、溪州與美濃農民接力種植凱「稻」,2010年底,農民在稻田上,大大割出「土地正義」大字。同時間完成的,還有民間版土地徵收條例修正草案,然而政府對實質修法工作遲無進展,2011年,農民重返凱道,再次呼籲政府正視農地流失危機,2011年底,土徵條例真正進入立法院修法,修法成果對於土徵程序把關,小有進展,但未竟全功。時至2013年,苗縣府粗暴拆除大埔四戶,象徵圈地惡行從未消滅。苗栗崎頂產業園區、淡海二期、台南鐵路東移等新增土徵個案,更證實政府並未因前一輪的修法,就節制土地徵收的使用,仍肆意啟動侵害人民財產與生存權甚鉅的圈地遊戲,引發全民發起不服從運動反制。

    在行動裡,我們常常聽到這樣的提問:「土地正義是什麼意思?」,甚且基進的運動同志不免直言:「標榜『捍衛私人產權』的運動,聽起來很保守啊?」這是很重要的提醒,我們也努力在運動中帶著這些問題繼續前進。所以,在回答這些問題之前,先回到社會現實的脈絡中,理解形成圈地的原因,以及農民抗爭的具體實踐,才能重新理解這些問題的脈絡意義與我們的行動回應。

     

    圈地形成的根本原因

    戰後,在以農養工的發展策略下,農業生產剩餘被「政策性」移轉至工業部門,「作農賺無吃」,農人必須努力發展副業或者創造家庭內部工農分工,以維持生計與進入貨幣經濟的能力,兼業農成為農村司空見慣的情形。因而台灣鄉村並沒有完全沒落,卻造成了台灣獨特的自有耕地的兼農與間歇性就業的半無產農民。這種半農半工的現象導因於城鄉差距逐漸擴大之初,1970年代政府改以「鄉村工業化」、「家庭即工廠」政策,透過剝削環境品質與榨取鄉村的彈性勞動力,在國際分工的權力結構下,依賴歐美消費市場的出口訂單,創造一波經濟奇蹟。然而1990年代中期之後,全球經濟重新再結構,國際分工的權力版圖重整,台灣出口訂單大為衰退,過去依賴歐美消費市場的彈性化製造業難以繼續活絡鄉村經濟。

    混合著實質民生經濟的新挑戰、對「都市化」、「科學園區」「產業園區」的嚮往、政府財政困難等要素,執政者面對農村與農業深層難解的問題,最有效且多合一特效藥,就是複製「特區發展」模式,換言之,悄悄地將農業與農村在發展過程中所遭逢的難題,曲解為欠缺發展的難題。然而當台灣經濟面對新自由主義全球生產基地的轉移缺乏對策之際,遍地開發的特區模式就遠離了它自身的開發目標,搖身一變成為政商炒作的魚肉。於是政府大筆一揮,以「XX園區」或「都市計畫」,冠上公共利益之名,農地變建地,地價一躍翻漲數十倍,各方人士財源滾進。政商食髓知味,一再圈地的結果造就許多「土徵吉普賽人」,在我們認識的農民中,反覆被徵收二、三次的經驗者都大有人在,上演「在自己土地上流離失所」的荒謬戲碼。

    這種浮濫圈地的膨風發展,不但讓許多小農失去農地、無以務農維生,還要為了發展不起來的建地繳交大筆地價稅金,我們也聽聞有親身經驗的農民形容「地價稅金繳到都要跑路了」。最後,讓小農與全民付出稅金代價之後所成就的就是廣為人知的蚊子園區、鬼城新市鎮,形成台灣工業區(含科學園區)閒置率與空屋率超高的怪象。

     

    公與私的顛倒錯置[2]

    在這個脈絡之下,挺身抗爭反對圈地的農民不但是螳臂擋車,還是擋人財路的絆腳石。地方開發派與利益人士總會給農民戴上「阻礙地方發展與公共利益」的大帽。弔詭的是,小農生產資源的捍衛也需面對部份社運或學界如此探問:「捍衛私人產權的主張之於社會運動是否得宜?」一邊從「公」批評,一邊從「私」質疑,農民抗爭是否都只是維護個人權益?在政商壟斷地方發展模式與資本尋租的現實中,我們得重新看看真實情境中的公私倒錯問題。
     

    一、公共利益的海市蜃樓:國家資本與私人財團的壟斷發展

    審計部2009年統計全台待租售的工業區與科學園區面積,荒廢閒置的產業用地高達14,276公頃。行政院主計處2010年住宅普查數據顯示,全台空屋率高達19.4%;而內政部營建署統計的都市計畫人口數已超出現況人口數700萬人以上。再翻開監察院、審計部、甚至行政法院判決,舉證台灣當前所謂「促進地方發展」的開發案不但沒有具體的公共利益內容,就連這些計畫大聲嚷嚷的經濟產值與就業量,也都無法自我兌現。
      中科四期或許是一個最鮮明的例子,為了讓二十年前胎死腹中的大學城開發案所造成的套牢土地脫身,執意在地層嚴重下陷區位,規畫高耗水的面板產業園區。此外,就產業政策來看,技術已成熟且過度競爭的高科技(代工)產業早已不適合規畫為推進台灣產業發展的動力火車頭,果不其然,面板大廠不堪過度競爭與低毛利的產業生態,三年後宣布終止投資計畫。
      為了掩飾科學園區沒有「發展主體」的謊言,政府連夜又找來精密機械工業為幌子,以轉型之名,幫面板產業擦屁股。諷刺的是,由於全台過多蚊子園區都轉型為「精機園區」,恐將成為下一輪的發展泡沫。
      在全球化經濟再結構的挑戰之下,過去依賴國際分工的發展模式早已不符合當前跨國經濟權力的佈局,也未必真正滿足當地的需要。但最複雜之處在於,由於長久以來政策資源分配與意識型態對於農鄉的忽略,使農鄉居民長期有「公共建設匱乏」與「渴望地方發展」的欲望,財團與政治人物抓住這樣的匱乏與渴望,不斷吹捧一個又一個的美夢泡沫,將農鄉的基礎建設包裹在旗艦型開發計畫之下,合理化開發建設與徵用農地的公共性與必要性。甚至利用開發計畫,超大尺度地變更周圍農地為新市鎮的建地[3]
      事實上,農鄉的公共基礎建設本來就是國家基本職責,如今基礎建設被包裝為發展神主牌,以公共之名大肆浮濫圈地、破壞農地、截斷農田水利灌溉設施,最諷刺的則是,包裝在公共利益謊言下,真正受益的,往往不是當地居民,而是以土地仲介掮客、開發商、黑金資本、建商財團為主的炒地利益集團,「公共利益」幾乎淪為輸送私人利益的白手套。而當初向居民許諾的「繁榮」與「進步」往往成空笑夢一場,徒留給當地居民殘破毀壞的農鄉生產環境、高額地價稅與被套牢的土地房產。

     

    二、私有產權開展的多元實踐

    這波土地正義的農民行動,具有雙面作戰的特性,一方面揭穿虛假的公共利益、與地方的發展欲望與迷思做出對抗;另一方面,抗爭的農民亦同時在看似只是捍衛私人產權的行動中發展出多元的另類公共實踐,特別是小農生產體制重新獲得論述重視的機會以及由集體行動而促生的「進鄉」活動。

    (一)小農生產[4]體制的支持:農地大量流失現象由來已久,「土地正義」行動在運動論述與政策討論上,都不只聚焦於土地政策本身,更觸及了盤根錯節的農業議題本身。2010年夜宿凱道的行動,後續促成農委會召開全國農業與農地會議,農民與民間團體直接參與中長期農業、農地政策的討論。當時台灣農村陣線提出支持小農體制、平衡城鄉價值、捍衛糧食自主等價值,並要求具體檢討負向補貼(休耕政策)與評估環境補貼的可行性,後續都成為政策改革的方向。

    (二)慢生產與慢生活的連結:除了公部門的接觸,土地正義行動在前一波反對「農村再生條例」的基礎上,持續傳達小農生產的堅持,許多夥伴好友,在聲援農民的過程中,認識了當代的小農(與他們美味的農產品),他們分散、差異、多樣化的慢生產,不但展現對自由貿易與壟斷資本的反省,更促成城鄉連結與綠色消費的機會。

    (三)多元參與:因為運動的匯聚,不同背景、不同階層的人相遇、相識進而相互碰撞,許多有趣的活動由此而生。有農民的家變成年輕人進鄉的青年旅舍,有人的客廳變成國際農民交流的聚會所,有人的田變成「綠色魔法學校」,是許多人赤腳下田務農的第一次親密接觸。

    公共性,是在上述實踐中打造出來的,不是真空存在於理論中的檢驗試紙。對比於國家旗艦型建設計畫標誌的超大公共利益,這些農民實踐出微小、多元又有趣的「擬/準」公共性的樣態與程度,勾勒出公共性的共享精神與火花。

     

    在行動中跨越:從私有產權到糧食自主與農民權的主張

    在具體困境與共同行動中,挖掘創造新生的語言論述與實踐,往往是集體行動最珍貴的果實。糧食自主與農民權就是一個在農民行動中所創生轉化的社會過程。

    2008年突如其來的糧食危機,震撼各界,民生與大宗糧食物資漲價是「回不去」的事實,這也帶出國內開始對「糧食自給率」的重新討論與重視。過去在主流的比較利益觀點下,台灣自產糧食成本太高,不如進品糧食較便宜,所以犧牲農業換取工業發展是天經地義。但在全球極端氣候與石油日漸短缺的情形下,如何提高「糧食自給」反倒成為現代社會最重要的課題之一。
      由於土地正義行動的多元觸角,促成我們參與全球農民運動交流與連結的機會,更形成對「糧食主權」的認識,簡單說,就是「自己決定要吃什麼、要種什麼」的權利,這麼簡單生活方式,在全球資本壟斷的現實中,反倒成為基進的訴求。農業的生產資源,諸如土地、農水、種籽、資財日漸被大資本壟斷,這些生產資源成為全球農運鬥爭的目標,要從大資本、大財團的手中奪取回來,成為小農自己能夠掌握的生產資源。

    國際交流的過程也把我們從狹義「財產權」提到廣義「農民權」(peasants right)的論述高度,農民權目前是農民之路(La Via Campensina)正在發展的一套小農階級的人權概念,指涉農民的生產資源與生存權、工作權、財產權是密不可分的「人權包裹」,「農民權」已列入聯合國人權委員會討論議案,形成對全球小農的法律保護性框架。
      在台灣的現實情境裡,農民反抗圈地的社會動員過程,也成為擴散「糧食主權」最積極有力的平台。「從土地到餐桌」的連結,號召城鄉的生產者與消費者,共同為了糧食主權與土地正義而發聲、而行動!

     

    什麼是土地正義?

    回顧土地正義行動帶來這麼多元的論述與實踐,開展出土地在生產的、文化的、居住的、人權的、歷史的、集體記憶的甚至生態種種功能,然而當今的土地政策,往往只單方考量經濟面向。嘗試把土地的多元價值納入公共決策的過程與考量中,正是一種土地正義的實現。
      我們相信,土地正義沒有一個單一正確的定義與答案,大家從自身的經驗、實踐與反思中,進一步豐富化、批判化、基進化土地正義的內涵,將可能打破經濟利潤極大化的單一價值,面向人民多元異質的風景。


    [1] 本文為2013年3月出版之《土地正義的覺醒與實踐:抵抗圈地文集》一書的導論。

    [2] 關於公私的倒置,本文感謝台大法律系蔡宗珍教授於「台灣與德國土地徵收圓桌論壇」上發言的啟發。

    [3] 例如桃園航空城特定區計畫之區段徵收面積3211公頃,台南科學園區周邊都市計畫3283公頃,台中科學園區周邊都市計畫3100公頃,二林科學園區周邊都市計畫1400公頃。

    [4] 小農(peasant)、小規模農業生產(small holder farming)、家庭農場(family farm)是我們經常提的概念,大抵指涉以自家勞動力投入農耕以取得家庭簡單再生產能力的農業生產關係,因為社會水平的差距、空間的密集度、作物的種類、地域文化的差異,而有不同的組成條件。