發佈日期：2015/10/14
- 面對土地徵收的公民行動對策
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文／詹順貴（律師、環境法律人協會理事長）
前言
一項不管是由政府主導的重大建設計畫或民間企業財團主導的投資開發案，會因為其本身類型以及所相中的基地所在區位是否位於國家公園、山坡地、水庫集水區、重要濕地或農業區等等敏感區域，而涉及應否環評、應否辦理使用分區變更及取得土地開發許可（例如非都市土地之特定農業區變更為工業區或住宅區，應經內政部區域計畫委員會審議通過後，由內政部核發許可；或於國家公園興建旅館應經內政部國家公園計畫委員會同意後，由內政部或國家公園管理處核發許可等）。此外，基地土地的權屬是公有或私有，則會涉及應否辦理徵收，如應辦理徵收，則需經由內政部土地徵收審議小組審議通過，內政部才能核准徵收，並由地方政府公告與通知被徵收人。
上述土地開發可能涉及的流程（如附表），過去因政府資訊非常封閉，人民不僅事先難以知悉，更無從參與，時常等到工程要動工或自家土地、房屋被通知已核准徵收，才獲悉相關資訊。但政府的行政程序幾乎均已走完，在陳情無門，加上不諳法律及司法環境的不友善，讓人民難以提出有效的行政救濟之下，只好被迫走上街頭抗爭。然而，抗爭固然可能喚起媒體與社會的注意，但新聞效果難以持久，而且對抗爭民眾與社會而言，成本相對很高，何況能否達成阻擋開發或家園被徵收的目的，最終仍需靠政府機關或政客能否具有真正關心民瘼的善意而定。不可諱言，以現今政府而言，無異緣木求魚。
因此，對抗不公不義的政府機關，街頭抗爭、自力救濟固然為不得已的選項，然而自力救濟的方法也應保持多元與彈性，其中盡早蒐集資訊，盡可能提前於許可審查階段的行政程序時，即進入該程序表示不同意見，提出質疑與反對開發的完整書面論述（要求納入或摘入會議紀錄），俾對各類審查委員與政府機關形成一定程度壓力。縱使最後在政府機關強勢主導下仍然通過，但人民陳述的意見與論述既已納入或摘入會議紀錄，之後如被迫需提行政救濟時，也將較有翻盤的機會。以下本文謹就爭議最大的都市計畫審議程序與土地徵收程序加以介紹，以及人民在該等行政程序階段應該與如何做哪些維護自身權益的行為，依筆者曾擔任內政部區域計畫委員會委員及社運律師經驗，分享可以使力的行動對策。礙於篇幅限制，關於環評部分，因公民與環保團體參與經驗較多，同為內政部的區域計畫委員會、國家公園計畫委員會的審議流程與都市計畫委員會相差有限，暫不予介紹。
註：在新訂或擴大都市計畫案，申請人即是地方縣市政府；審查的對象乃都市計畫（包含特定區計畫）的主要計畫。因為都市計畫法規定須先進行公開展覽，舉辦說明會與公聽會，但因政府一向僅將資訊放在政府網頁或公告欄，大部分民眾仍未必能即時知悉。
土地徵收行政流程中的公民行動對策
一、「一般徵收」和「區段徵收」的差異：
（一）一般徵收：國家因為公益或公共事業的需要，在事業必須的範圍內，強制徵收人民私有土地，並給予補償費的制度。一般徵收通常使用在如工業區、道路、鐵路、學校、公園等公共建設上，被徵收人只領約公告現值加四成的補償費（即使2012年1月公告的新法，名目上已修正為市價補償，但實質估算結果仍然大致相同），沒有領抵價地的問題。其法律依據來自土地徵收條例第3條。
（二）區段徵收：學者及內政部地政司將區段徵收定義為「政府就一定區域內私有土地全部予以徵收並重新加以規劃整理開發，開發完成後，由政府支配使用公共設施用地，其他可供建築使用土地，一部分由土地所有權人按一定比例領回，部分作為開發目的或撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地所得收入償還開發成本之一種綜合性土地改良措施」。[1]因此，內政部雖然一再強調區段徵收可說是政府與人民合作開發土地的制度，由政府一次性大範圍地徵收私有土地，被徵收人可選擇領取補償費或領回一定比例的土地（即抵價地），而被徵收的土地除作為公共設施用地、開發目的使用及供土地所有權人領回外，還會讓售或標售給他人使用。但內政部根本忽略了一般民間合夥做生意是你情我願，而且會談好彼此的出資比例，但所謂「區段徵收」卻是強迫私有地主參與政府的土地開發。而政府不過是把它所圈定的土地，做一審規劃設計，多少比例面積做公共設施使用、多少比例將農地變成住、商用建地、多少比例做產業專區，原則上政府幾乎無需任何出資，即可透過上述土地規劃與徵收手段，憑空獲得徵收範圍內約20%的建地（依學者統計，一般而言，區段徵收土地，約有30~35%做公共設施使用，5～8%做抵費地（給得標協助開發廠商），約30～40%的抵價地，加上部分被徵收人選擇或不得不領取補償金，平均而言，約15～20%的抵價地），可以用來標售改善地方政府財政，而在設計規劃階段，地方派系亦可能先低價購買囤積農地或周邊土地，藉以獲取開發後地價上漲的暴利。其法律依據是土地徵收條例第4條，主要類型為新訂或擴大都市計畫（包括特定區計畫）。
二、 各行政程序介紹與公民行動對策：
土地徵收制度涉及土地利用，為土地開發及變更的一環，需「興辦事業計畫」或「土地使用計畫」（如都市計畫）作為指導，以下分別介紹都市計畫及土地徵收程序，可能被徵收的土地房屋所有權人或其他利害關係人可藉此注意土地開發案件行政流程已走到哪一個程序，並在各階段主張自身的權益及陳述意見。
（一）都市計畫程序：
1.都市計畫公開展覽及說明會：
（1）如何得知自己的土地有無被劃入新訂、擴大或變更都市計畫的範圍？
都市計畫經縣市政府擬定後，會先於各該地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並將公開展覽及說明會的日期及地點登報週知；若該擬定的都市計畫欲以區段徵收的方式辦理，政府須印製傳單轉發予住戶，並以平信書面通知開發範圍內的被徵收人。[2]另外，包括所有權人在內的利害關係人也可於各縣市政府都市計畫網頁上（以苗栗縣政府為例，相關都市計畫資訊可至苗栗縣政府都市計畫資訊暨查詢系統http://urbanplanning.miaoli.gov.tw/upmiaoli/ ）查詢公開展覽等相關資訊及下載都市計畫內容。
（2）利害關係人該如何陳述意見及陳述什麼內容？
利害關係人如能得知都市計畫公開展覽的訊息，可於公開展覽的30日期間，詳細閱讀或委請專家協助閱讀相關都市計畫資料，並針對問題以書面向縣市政府陳述意見。利害關係人陳述意見的內容可以包括此都市計畫的目的為何？有無必要性？以及使用分區如住宅區、產業專區或公共設施配置如何不當等意見。
2. 縣市政府都市計畫委員會會議審議：
公開展覽過後，縣市政府會先舉行都市計畫委員會會議，利害關係可主動要求參加會議並以口頭陳述意見。縣市政府都市計畫委員會會議審議過後，會作成會議紀錄寄送給陳述意見人，任何利害關係人亦可至各縣市都市計畫網頁上查詢會議紀錄內容，並應盡可能詳閱會議紀錄，以瞭解其對自己權益影響的情形。
3. 內政部都市計畫專案小組會議及委員會會議審議：
縣市政府都市計畫審議通過後，會送至內政部審議。內政部即會先組成都市計畫專案小組審議，之後再送都市計畫委員會會議審議。由於內政部都市計畫專案小組會議及委員會會議的相關時程可能不會通知利害關係人，因此利害關係人於收到縣市政府都市計畫委員會會議紀錄後，應注意隨時上「內政部營建署審議案件查詢系統」（http://cpabm.cpami.gov.tw/docsrc/index.do;jsessionid=FA8CE6AC3E1F1F8266EEB74DF27E7643 ）查詢都市計畫案件審議時程及書面文件，並要求於都市計畫會議審議當日依各級都市計畫委員會組織規程第10條參與會議及陳述意見。內政部都市計畫委員會會議審議過後，會作成會議紀錄寄送給陳述意見人，若未收到亦可至內政部營建署網頁（http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_filedownload&view=filedownload&Itemid=68&filter_cat=5&filter_gp=5 ）上查詢會議紀錄內容。內政部都市計畫委員會的決議，具有決定性影響，利害關係人此時更應詳閱會議紀錄，查明對自己權益的影響。
4. 都市計畫的核定與發布實施：
需詳細閱讀並予保留，除了因為攸關自己權益外，更因為在區段徵收的情形，都市計畫核定前即可能讓縣市政府先行辦理徵收，因此若會議紀錄記載「請縣市政府另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收」，即代表縣市政府會在都市計畫書圖核定前即先開啟徵收程序；若記載「本案除下列各點外，其餘准照縣市政府函送計畫書通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論」，則代表都市計畫其實已經通過，只要再局部修正書圖報請內政部核定，縣市政府接著就會發布實施（此需注意縣市政府都市計畫網頁，以苗栗縣政府為例，即為「苗栗縣政府都市計畫資訊暨查詢系統—最新都市計畫公告實施案件」http://urbanplanning.miaoli.gov.tw/upmiaoli/urbanplan01/05.aspx ），都市計畫內容將因此確定下來，縣市政府就會根據此確定的都市計畫內容開始辦理徵收。
5.都市計畫的通過與核定，如果是新訂、擴大或通盤檢討，目前實務認為是它的性質是法規命令，不是行政處分，不能作為爭訟標的，如果是依都市計畫法第27條發動的個案變更，才認為是行政處分，影響個人權益時可以爭訟。
（二）徵收程序應踐行的正當行政程序
1.公聽會：
- 一般徵收：已於3年內辦過都市計畫公開展覽及說明會者，不用辦理公聽會。
依土地徵收條例第10條、土地徵收條例施行細則第10條及第11條、內政部擬定的「申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點」規定，須舉辦2場公聽會，但如果在辦理徵收前3年內已舉辦過都市計畫公開展覽及說明會，並已通知土地所有權人者，就不用再辦公聽會。需用土地申請徵收的行政機關（下稱需地機關）辦理公聽會時，應注意政府是否已踐行下列事項：
- 將舉行公聽會的事由、日期及地點公告，並張貼於網站上及刊登於政府公報或新聞紙，以郵寄書面通知予土地所有權人。
- 所有權人可以言詞或書面在公聽會陳述意見。需地機關在公聽會應說明下列事項：興辦事業概況及展示相關圖籍、徵收的公益性、必要性、適當性及合法性、第二場公聽會應說明對於第一場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見的回應及處理情形。
- 公聽會須做成會議記錄，記載內容包括：事由、日期、地點、興辦事業概況、徵收的公益性、必要性、適當性及合法性、土地所有權人與利害關係人的意見，及政府對其意見的回應與處理情形等。需地機關須將會議記錄公告及張貼於網站上，並郵寄給陳述意見的土地所有權人及利害關係人。
- 區段徵收：未於3年內辦過都市計畫公開展覽及說明會者，除須辦理2場公聽會外，還須辦理區段徵收公聽會；若已於3年內辦理都市計畫公開展覽及說明會者，則辦理區段徵收公聽會即可[3]。
- 依土地徵收條例第10條規定，需地機關於事業計畫（通常是指「都市計畫」）報請主管機關許可前，須舉辦2場公聽會，但如果在辦理徵收前3年內已舉辦過都市計畫公開展覽及說明會，並已通知土地所有權人者，就不用再辦公聽會，此部分應注意事項與一般徵收相同。
- 依土地徵收條例第38條規定，需地機關在申請區段徵收、報請中央主管機關核准前，應再舉行公聽會。此為需地機關依法一定要進行的程序，土地所有權人須注意政府是否已為下列事項：
- 將舉行公聽會的事由、日期及地點公告，並張貼於網站上及刊登於政府公報或新聞紙，以書面通知予土地所有權人。
- 需地機關應說明事項：區段徵收必要性及目的、各項補償標準、抵價地比例及申請程序、地價稅及土地增值稅的減免及扣繳、耕地租約的處理、他項權利或其他負擔的處理、安置計畫等。
- 應作成會議記錄，將記錄公告及張貼於網站上，並以書面通知土地或土地改良物所有權人。
2.聽證程序（土地屬特定農業區農牧用地者適用）：
若被徵收的土地屬「特定農業區農牧用地」者，須注意101年土地徵收條例修法後，新增「舉辦聽證」的規定。依土地徵收條例第10條第3項及土地徵收條例施行細則第11條之1的規定，特定農業區農牧用地經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，經需地機關書面通知土地所有權人後，土地所有權人於收到通知的一個月內，以書面向需地機關或興辦事業的中央目的主管機關就「徵收必要性」提出異議，經興辦事業的目的事業主管機關詳實說明後，仍有異議者，由興辦事業的中央目的事業主管機關依行政程序法舉行聽證。
3. 召開協議價購會議及通知被徵收人陳述意見：
依土地徵收條例第11條的規定，需地機關申請徵收土地時，應先與被徵收人協議購買土地或以其他方式取得，而依土地徵收條例施行細則第13條的規定，需地機關應以書面通知被徵收土地所有權人陳述意見。過去需地機關的作法，協議價購會議與區段徵收公聽幾乎常一起舉行，被徵收人經常不知道協議價購會議程序的存在，面對一封封開會通知單，卻不知道會議內容及目的為何，而使得協議價購會議流於形式。請注意需地機關寄送開會通知單時，是否在開會事由載明「協議價購會議」，並載明「如台端對區段徵收有意見時，亦得於本次會議提出，或於○○年○○月○○日前，依行政程序法第105條規定，以書面提出事實上及法律上之意見陳述，不於前述期間提出陳述者，視為放棄陳述之機會」，若是，請注意需地機關有否確實踐行下開事項，以確保自身的權益：
（1） 需地機關需以雙掛號郵寄通知土地及土地改良物所有權人召開協議價購會議，並檢附會議說明資料供被徵收人事先了解。[4]
（2） 召開協議價購會議時，需地機關應就開發目的、開發範圍、開發方式、協議價購價格詳為說明，參與協議的人員，應不厭其煩予以溝通及交涉。[5]
（3） 需地機關與被徵收人協議價購時，應以市場正常交易價格與所有權人協議。
（4） 協議時，除就協議取得事宜詳為說明外，並應就如協議不成時，將依法辦理後續徵收的程序、相關補償規定，及其得行使的權利等事項，併予說明，使所有權人確實知悉。
（5） 協議的內容應作成書面，並應記明協議的結果；如未能達成協議，應記明未達成協議的理由。
（6） 如所有權人對徵收有意見陳述時，需地機關均應以書面回應及處理。需地機關於申請徵收時，須檢附所有權人陳述的意見及對其意見的回應。
4.於土地徵收審議小組審議時列席及陳述意見：
- 中央主管機關（通常是內政部）會組成土地徵收審議小組，審議土地徵收案件。由於目前法律並未規定土地徵收審議小組須通知被徵收人列席陳述意見的規定，因此建議被徵收人在得知自己的土地或住家列為徵收範圍時，就要積極主張依行政程序法第102條出席土地徵收審議小組會議，並陳述意見。
- 參與土地徵收審議小組審議時，須注意需地機關是否提出徵收的公益性及必要性評估報告，小組審議時是否審查下列事項：
- 是否符合徵收的公益性、必要性及是否適當合理（包括徵收範圍是否為需地機關事業所必需？於不妨礙徵收目的的範圍，是否已就損失最少的方式為之？有否盡量避免耕地？興辦事業所造成的損害與欲達成目的的利益有無顯失均衡？）。
- 需地機關是否有執行該事業的能力。
- 該事業計畫申請徵收的土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。
- 該事業計畫是否有助於土地適當且合理的利用。
- 該事業計畫的財務評估是否合理可行。
- 需地機關提出的安置計畫是否合理可行。
- 需地機關於申請徵收前已否確實踐行協議價購程序。
- 土地徵收審議小組應將審議過程詳實記載並做成會議記錄，被徵收人可要求內政部提供會議紀錄。
5.土地徵收核准及公告：
土地徵收審議小組審議通過徵收案件後，內政部需審查徵收案件的程序是否合法、土地徵收審議小組是否進行實質審議後，才能核准徵收。內政部核准徵收後，會交予縣市政府或直轄市政府公告，並通知被徵收人。被徵收人若不服徵收案，須於公告期滿次日起30日內，以內政部為原處分機關，對內政部所為的核准徵收（內政部核准徵收的「公文函號」可於縣市政府的公告或通知土地所有權人的公文中找到）提起訴願（勝訴的機會相對而言，微乎其微），之後再以內政部為被告提起行政訴訟的撤銷徵收訴訟。
三、撤銷徵收訴訟的訴訟對策
處理此類撤銷徵收訴訟時，攻防的重心可以放在二個面向：
- 逐一檢視需地機關是否遵守正當行政程序，其內容請參看前一大點介紹，不再贅述，茲整理歷來有代表性可引用的最高行政法院判決供參：
- 關於公聽會的舉行是否符合土地徵收條例第10條規定？
此點可引用作為論述依據的判決有：94年判字第1709號、97年判字第79號及101年判字第419號。
- 是否有落實土地徵收條例第11條第1項的實質協議價購程序？
該項規定即一般所稱的：「徵收必須是最後不得已的手段」。可以引用的判決有：94年判字第1709號、95年判字第383號、96年判字第2039號、101年判字第953號（近年爭議最大最受矚目的苗栗大埔區段徵收案）以及102年判字第371號等。
- 檢視內政部核准徵收處分是否有實質審議需地機關是否遵守正當行政程序與徵收計畫是否具備公益性、必要性與是否符合比例原則？如徵收標的為農地，是否符合並遵守其他與農地相關（如土地法施行法第49條、農業發展條例第10條第1項等等）的法令？審查結果有無說明理由（行政程序法第96條第1項第2款）？近年代表性判決有101年判字第953號與102年判字第371號。
四、結論
四、結論
參酌2013年6月6日監察院102內正字第30號糾正文指出：「2011年我國都市計畫區現況人口約1870萬人（另約500萬人居住於鄉村），面積約為47.5萬公頃，計畫目標人口卻高達2,510萬人，兩者相差640萬人。顯示地方政府規劃都市發展用地供給過量，致都市計畫區域規模不當擴張，不僅耗費行政資源以及公共設施經費，內政部未能嚴予審核與控管，更造成國土資源不當開發並扭曲社經資源配置，均有違失。」即可確知台灣徵收的浮濫；從今年8月18日作者所屬的台灣農村陣線號召人民上凱道拆政府，原本預估5千到1萬人，後來超過2萬人，現場可以看到遍佈全台各地的反對家園被徵收的自救會旗海，當晚10點30分許，超過2000人突然轉向佔領內政部，亦可窺知民怨的沸騰。
本文因設定在教戰手冊性質，加上篇幅所限，因此盡可能略去學理介紹與文獻引註，希望能直接提供一般讀者最實務抵抗徵收的公民行動對策。如果是有志於從事此類型訴訟的律師，除本文提供的訴訟技巧外，作者衷心期待能多加研讀相關論文，更期待能在接案前後，實地前往被徵收地區，實地瞭解環境現況與當地反對徵收的人反對家園被徵收的實質原則，你將會發現：從環境與土地獲得動力源源不絕；而且專業人士的前往聆聽與解說，對以農民為主惶惶難安的弱勢人民而言，是一帖藥效強烈的鎮定劑。
[1]陳明燦，〈都市計畫農業區變更為建築用地一律採區段徵收之合法性分析〉，《臺灣法學雜誌》第158期，2010年8月15日，頁76；張元旭總編輯，《區段徵收作業手冊》，臺北：內政部，2004年12月；內政部、內政部土地重劃工程處、中國土地改革協會、土地改革紀念館及中國地政研究所，〈「土地利用政策之規劃及展望」研討會紀錄〉，2011年8月5日
[2]參照內政部於2011年4月20日台內營字第1000802567號函訂定「都市計畫草案以區段徵收方式辦理開發應行注意事項」
[3] 在舊法時代，都市計畫的通盤檢討是每3~5年，所以容許只要5年內曾舉行都市計畫通盤檢討公聽會，也可以不用再舉行公聽會。
[4]張元旭總編輯，《區段徵收作業手冊》，臺北：內政部，2004年12月，頁61 。
[5]同上註。
