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原住民特定區域計畫之調查與實踐-新光部落參訪心得
  • 原住民特定區域計畫之調查與實踐-新光部落參訪心得
  • 文/周漢威律師(法律扶助基金會專職律師)

    前言

       泰雅族大鎮西堡(cinsbu)部落位於新竹縣尖石鄉,位於塔克金溪左岸,新光南方約二公里處,為一東向傾斜地,高約海拔一千七百公尺左右,溪流上方高地為馬卡納奇群部落所在,有二個聚落,分別為行政區界上屬於秀巒村8鄰的新光部落及9鄰的鎮西堡部落。鎮西堡(cinsbu)泰雅語意為「清晨的時候,太陽第一個照到的地方,終年日照充足,土壤肥美之意」。在新竹尖石鄉鎮西堡社後山,有一處神秘而原始的檜木區,檜木區內有超過兩百棵的紅檜、扁柏的巨木,許多巨木樹齡甚至可能超過千年以上。

    位於鎮西堡及新光部落的泰雅族人的產業早期主要以農耕(種植水梨、水蜜桃、高山蔬菜等)為主,近年來,因政府實施周休二日,有著美景及森林豐富天然資源的鎮西堡部落,因著觀光業發展,遊客開始增加,居民轉向以觀光業為主,於居民活動及生活機能重要的聚落區,各家民宿、餐廳漸漸成立,居民並以聚落區街接神木群的步道作為生態旅遊的主要經營場域,讓遊客於親近大自然的同時,也能認識泰雅族的傳統文化。

    考量原住民族的保留地基於文化、傳統的特殊需要,內政部於102年12月所公告之全國區域計畫及行政院103年1月27日通過並呈立法院之區域計畫法修正草案,均認定政府在擬定區域計畫時應考量原住民族區域之特殊需要,且依原住民基本法第21條規定:「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益」、「政府或法令限制原住民族利用前項土地及自然資源時,應與原住民族、部落或原住民諮商,並取得其同意;受限制所生之損失,應由該主管機關寬列預算補償之。」政府就相關區域計畫之擬定及開發,應得原住民族或部落同意、參與。

    94年10月14日發生司法庫斯櫸木事件後,行政院即公佈「新竹縣尖石鄉、玉峰、秀巒兩村原住民族傳統採取森林產物作業要點」及採取森林產物的傳統領域,是台灣第一個由政府公告的傳統領域 。同時,尖石後山十九個部落組成泰雅族馬里光、基那吉傳統領域守護管理聯盟,並且制定了「泰雅族馬里光、基那吉傳統領域守護管理規範」。此規範為泰雅族第一份由部落組成聯盟、自主的將原本口傳的 GAGA[1]文字化的文件,在此文件中提及關於泰雅族傳統領域的重要概念,說明了泰雅族傳統GAGA 世代傳承的空間概念,以及組織管理規則,不僅僅是動態的,更是具備環境管理的智慧。

    泰雅族馬里光、基那吉傳統領域守護管理規範中清楚定義,傳統領域是繁衍生物的棲所。包括樹木、花草、蟲、動物、鳥類、魚類、栽植蔬果、家畜等。包括砂石、土壤等,這些是根著在這空間裡組成的元素。是泰雅族最重要的生命泉源、空間概念,且有社群、部族間的分區。是族人學習的場所。包含狩獵、採集及現今旅遊登山等活動。這樣的空間是充滿祖靈及超自然靈性的。傳統領域的範圍由各山峰稜線、地點所構成。在規範中明確說明了泰雅族守護山林的組織與規範,甚至包含了自然物的採集規定,以及和解、判罰與合作關係等等。[2]

    從而,因為泰雅族於司馬庫斯及鎮西堡已有部落會議的前例,而且就土地、資源的利用於部落內已有相當成熟的慣習,內政部營業署於就原住民土地進行特定區計畫研究時,即先委託財團法人台灣大學建築與城鄉研究發展基金會研究團隊進行「北泰雅原住民族特定區域計畫之規劃」的研究案,待研究案完成後,於應諮商並取得原住民族或部落同意或參與後,才會依法劃定原住民特定區域,並擬定具體的特定區域計畫。而北泰雅原住民族特定區域計畫之規劃目的即希望經過一併詳細研究土地、文化的報告,仔細進行田野調查,就原住民土地之的使用及利用方式,提出一套能尊重原住民族傳統文化及生存之特殊需要的方案,並經由科學化的分析,對原住民族的土地使用提出最適當的建議,最後經原住民族的同意,再擬定與實施特定區域的細項計畫,在制度上與國土計畫對接,作成特定區域計畫範圍所適用非都市土地使用管制規定的示範計畫。

    ↑圖說:上圖為位於新光部落的部落生態教室

    爭議的發生

    於北泰雅原住民族特定區域計畫調查期間,未待計畫完成,新竹縣政府忽然針對大鎮西堡部落中的新光部落(Samangus)的原住民受扶助人,逕以其所有之尖石鄉原住民保留地(農牧地),所搭建建物未做農業使用,違反區域計畫法,處以罰鍰六萬元。此項裁罰的結果,於通知受裁罰人後,再經由族人間口耳的相傳,已造成部落、新竹縣政府的關係緊張,更造成整個大鎮西堡部落對於政府施行特定區域計畫的目的及決心產生懷疑。

    參與事件與拜訪部落

    事件發生後,受扶助人透過管道詢求本會扶助,為了解本事件的爭議經過、泰雅族於新光部落的土地使用狀況及新光部落及鎮西堡部落族人對本件裁罰的態度。本會於105年4月14、15日,經由北泰雅原住民族特定區域計畫團隊的協助及介紹,前住鎮西堡之新光部落進行參訪,並於4月14日晚上受邀參與新光部落的部落會議。

    法扶團隊於4月14日近中午時,抵達鎮西堡之新光部落後,即經由北泰雅原住民族特定區域計畫調查團隊協助,與受扶助人、當地原住民青年、長者、耆老進行對談,參訪新光部落及鎮西堡部落,並拜訪教會與阿棟、優帕司牧師。

    法扶團隊經由長者、耆老對於泰雅族守護管理規範及傳統故事的說明、分享,去理解土地、自然資源對於泰雅族原住民的意義及文化的底蘊在於:「傳統領域是祖先留給後代的生活空間,祖先的遺訓,就是要管理、守護傳統領域中的生命,不被外人用其他方式奪取。泰雅族人應是以犧牲生命的嚴正態度去遵守、執行祖訓的規範,並巡守、維護、愛惜領域中的花草、動物、蟲、鳥及資源,違反者並願意接受部落的判罰,與部落和解」[3]

    除了參訪當地的教會,也巧遇到當地的牧師,雖然牧師家中長子因剛成家,為了提供新人較為私密的居住生活空間,家中尚在修繕,但牧師於了解法扶團隊拜訪新光部落的目的後,即熱情地邀請參訪施工中的新家,施工的工人都是暫時放下手邊的工作前來支援的族人或親友,牧師詳細的解說泰雅族人如何相互支援家庭的修繕、增建工作,以及族人如何利用天然資源修繕房屋的特別生活方式,希望從族人的互助精神及居家建材、佈置的點點滴滴,讓我們這些漢人了解部落的傳統文化及生活方式。

    ↑圖說:上圖為教會

    參訪的過程中,可以感受到部落文化代表的就是一個族群的發展歷程,相較於長者於特定區域計畫中,最關心如何部落透過特定區域計畫的規劃、施行,使得部落文化、祖先遺留的精神能夠永續留存;於平地受教育後,已返回部落居住、生活、開創事業的部落青年,似乎更在意的是部落如何透過特定區域計畫的施行,解決現有土地利用不足空間、高度飽合的問題。於是,部落如何在保留傳統文化的方式下,經由特定區域的計畫,整合多方的意見,使部落能持續的發展,在傳統與、創新間作出最適的選擇及折衷,就變成部落會議將討論的核心議題。

    不可諱言,自給自足的農業,在高度分工化、現代化的今天,已經是一種例外的存在,現在不論是小農在網路上進行產品的銷售、產銷班、合作社的蔬果產銷方式,或是自產農產品之加工,均是將產品對外販售為目的。而於聚落區,商店、小吃店、民宿一家、一家的設立,也就是為了服務那些在假日期間自山下自行開車、或因著廣告宣傳,加入旅行社的套裝行程,想進入充滿芬多精的檜木原始林,享受豐富天然資源及新鮮空氣的的城市鄉巴佬們而存在。店家間彼此存在著又競爭又合作的微妙商業競爭關係這讓晚上的部落會議,經商族人將如何就土地、資源、水源分配等利害相關的重要經濟問題進行討論?有不同利害關係的族人能否就同意劃定特定區域並實施特定區域計畫的,達成共識,均增添了許多不確定性。

    特定區域計畫說明會與部落會議

    在參訪的期間,經由北泰雅原住民族特定區域計畫調查團隊協助、說明,可以深刻的體認到調查團隊落實特定區域計畫的調查的努力及付出,調查團隊於計畫啟動初期,即不停的下鄉,先行聯繫部落組織之意見領袖。在向重要的耆老、頭人,說明計畫緣由與目的後,展開一連串拜會行動,以建立深厚的基礎信任關係,最後就特定區域計畫的內容、重要方向與意見領袖達成共識後,才共同著手策畫部落的說明會。

    例如,在鎮西堡、新光、司馬庫斯三個部落,調查團隊即因不同部落狀況,調查團隊就進行不同的設計、策劃方式。此種特定區域計畫調查方式,不但需要深入了解當地的文化脈絡、了解在地的故事。整個計畫更是以部落為中心,討論原住民族、甚至當地部落本身共同的核心價值,最後在彼此認同的觀念上,考量在安全使用土地的前提下,對土地利用進行科學化方法之適宜性分析,尋求人與自然最佳的協作關係。

    部落會議的召開當晚,調查團隊於部落會議召集前,先進行特定區域計畫的說明,說明開始前,團隊已將部落地形、水文的模型放置於現場,以具體解說未來特定區域計畫的大致狀況。於團隊說明特定區域計畫的源由、方向時,除了使用淺白的話語,也同時大量使用族人熟悉的單字、詞彙、地名,讓族人了解國家及整個調查團隊是基於尊重原住民自決的精神,擬定特定區域計畫,從而特定區域計畫的實現及落實需要每位原民協助。而特定區域計畫於建構在原民自決的基礎上,以部落的文化及利益為出發,由族人來討論、建構眼前這塊土地將進行怎麼特定區域計畫的具體細項規劃。

    說明會結束後,再由族人於召開部落會議,進行討論,此時,調查團隊即退居幕後,由族人自由發言、討論、提出意見及問題,調查團隊在此期間,不再涉入族人間討論,除非若有對特定區域計畫的實施或內容有所有疑義或主動提問,調查團隊才會進一步說明。

    身為漢人,有幸參與新光部落的部落會議,並親身見聞每個族人因著對於這片土地的熱愛,在部落會議的架構下,以審議式民主的方式,放下彼此間曾經存在的成見,暫不討論相互間商業的利害關係,每個人都有公正、平等的參與機會,在了解特定區域計畫的必要的資訊後,雖以自身的角度及想法出發,但保持著用共善及公共利益為考量基礎,理性的相互對話態度,進行分享。雖然每個人的想法不同,但仍能相互尊重。全部發言完畢後,最後再由族人內的主要意見領袖,在不同的意見間,尋求意見之整合及共識之凝聚。於是,在部落會議的最後,新光部落的泰雅族人們,均同意落實特定區域計畫。這是個民主的夜晚,更是原民自決的展現,更重要的是原民自決的背後,其實代表著原民對於這個國家的信任,而國家也願意尊重原住民族自決的重要精神,國家與原住民不再對立,而是成為真正的夥伴關係。

    後記

       在返回台北的路上,身為漢人的我,不停思考著人與土地的互動關係。高度商業化、都市化的現代生活,人們雖然可以利用手機、平板、電腦,隨時掌握社會脈動取得即時的重要資訊,但被快速的資訊,速食的文化,功利的計算餵養的我,我已早以忘記到底自己文化的根在何處?更別提對於自己目前居住的土地、社區存有多少的歷史、人文了解,自然對由鋼筋、水泥建造的現代城市,這個規格化的牢籠,毫無情感,只是在籠內依制度的規範而生活,不在意任何的規劃、也不想要重新規範制度的機會,只想循著體制規定,謀求自己階級向上的空間。

    回頭重讀原基法第20條第3項規定:「原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項,另以法律定之。」、原基法第21條:「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。政府或法令限制原住民族利用前項土地及自然資源時,應與原住民族、部落或原住民諮商,並取得其同意;受限制所生之損失,應由該主管機關寬列預算補償之」的制度設計,是政府終於願意並承認並尊重原住民族對於區域的使用確實存有特殊需要。而國家的角色即在實現並保障這樣的空間是安全且符合原住民的需要的,這就是轉型正義。

    藉由特定區域計畫的調查,實現,以尊重並保留原住民的傳統文化,重新建立國家與原住民族的信任關係,也許經由這樣的歷程,這個已經過度功利的社會,才能讓我們這些已經變成大人,享受著現代化生活,思考社會化、功利化的彼得潘,留下最後一盞重回到永無島道路的夜燈。


    [1]  泰雅族語言中GAGA指是一種社會規範,是泰雅人日常生活、風俗習慣的誡律,也可以代表一個共同遵守誡律和規範的團體。參見(https://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%B3%B0%E9%9B%85%E6%97%8F)

    [2] 參見,北泰雅原住民族特定區域計畫之規劃-期末報告,第103頁以下,附件五、泰雅族馬里光、基那吉傳統領域守護管理規範。。

    [3] 同前註。