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法扶望遠鏡—初探澳洲原住民法律扶助制度
  • 法扶望遠鏡—初探澳洲原住民法律扶助制度
  • 文/張毓珊(倫敦大學大學學院UCL博士候選人)

    一、前言

    根據澳洲統計局(Australian Bureau of Statistics,ABS)最近一次於2011年的人口調查,澳洲原住民和托雷斯海峽島民(以下簡稱「原住民」)總數估計約為669,900人,比例約佔澳洲總人口數2.5%~3%。[1]「原住民」事實上為一統稱的概念,指稱十八世紀末英國白人來此殖民前原已存在的當地族群,其在澳洲大陸及所屬太平洋島嶼上各區域各有不同種族分布,擁有不同語言與文化。[2]由於其所受現代教育的普及程度及所居環境的發達程度,相對於其他非原住民為低,[3]導致其在社會上相較於其他非原住民普遍居於弱勢,例如:原住民一般家庭所得較非原住民明顯偏低,貧窮失業問題較嚴重;[4] 原住民的健康狀況普遍較差,罹病率較高而平均餘命明顯較短;[5] 而法律上,原住民成為犯罪加害人和被害人的比例明顯較高,僅佔總人口數3%的原住民,在澳洲的獄中人數卻高達27%。[6]

    澳洲由政府出資的法律扶助服務(Legal Assistance)提供者主要有四:各省法律扶助委員會(State Legal Aid Commissions,簡稱LACs)、社區法律服務中心(Community Legal Centres,簡稱CLCs)、原住民與托雷斯海峽島民法律服務處(Aboriginal and Torres Strait Islander Legal Services,簡稱ATSILS)以及家庭暴力預防法律服務處(Family Violence Prevention Legal Services,簡稱FVPLS)。其中,前兩者的扶助對象主要係社會中的弱勢族群,並不區分原住民身分與否,主要視受扶助人是否該當其資力、案件類型及有無理由審查取得受扶助資格;而後兩者則係專門扶助具有原住民身分者或與原住民族相關之案件,其設置乃著眼於原住民語言、文化,及其社會處境、遭遇法律問題類型的獨特性,給予其一般澳洲公民以外特別適合並專屬於原住民族的法律扶助。

    以上這些不同類型的法律服務提供者,關於法律扶助工作(不限原住民相關者),在各省會透過每年至少一次的省法律扶助論壇(State Legal Assistance Forum)交流串聯與資訊分享,而在全國層級也會有代表各服務體系的全國組織定期於澳洲法律扶助論壇(Australian Legal Assistance Forum)進行交流。

    本文以下將優先介紹ATSILS與FVPLS兩項專屬於原住民相關案件的法律扶助機制,其次介紹LACs與CLCs服務體系中與原住民法扶工作相關者,之後論及目前澳洲原住民法扶制度尚未能滿足的需求缺口,最後以澳洲經驗摘要初步結論以為我國將來發展原住民法扶工作之參考。

    二、原住民與托雷斯海峽島民法律服務處(以下簡稱「原住民法律服務處」或ATSILS)

    (一)歷史沿革

    1960年代,澳洲原住民未能於司法系統獲得與其他公民同等對待,原住民使用法律扶助比例極低,刑事司法系統無故逮捕或拘禁原住民之問題嚴重。1970年,在一次警方無故逮捕原住民的事件中,原住民社運人士擴大串聯法律學界與實務界,組成義務律師團為無故遭逮捕之原住民聲援辯護。第一個專門提供原住民法律服務的機構Aboriginal Legal Service於是就在雪梨市中心近郊的Redfern地區成立,期待能提供原住民於當時體制下更系統性、持續性的扶助。該服務處一開始並無經費雇用人員,所有參與者均是義工,除了社運人士、律師、教授外,亦有許多法學院學生擔任志工。其成立的章程及精神強調該服務處是由原住民社群所領導掌控,以爭取原住民權益為宗旨。1970年底,該服務處嘗試向當時政府原住民事務辦公室(Office of Aboriginal Affairs)遞出經費申請,其後於1971年初即獲政府資助,得僱用一位全職律師、一位原住民社會工作者(Field Officer)與一位行政接待人員。[7]

    此後,類似Redfern模式專門由原住民組成並管理的原住民法律服務處於全澳各地開展: 1973年,全澳除了塔斯馬尼亞島與北領地外,各省均設有原住民法律服務中心;1984年,全澳有17個ATSILS;2003年,全澳共有25個ATSILS於96個地點提供服務。[8]其中,昆士蘭省有高達11個服務處,新南威爾斯省與首都特區共6個,北領地4個,其餘各省各1個[9]

    2004年,澳洲聯邦司法部因著眼於部分省份過多的服務處造成行政成本增加,以致平均個案服務成本明顯較高,決定揚棄原本針對各服務處補助的方式,而自2005/2006起陸續於各省以政府採購公開招標方式採購原住民法律扶助服務,盡量將各省服務處控制在一個。原本具有多個服務處的省份內於是興起一波整併。[10]

    (二)發展現況

    ATSILS目前係一完全由聯邦政府司法部出資的法律扶助機制,2012/13年司法部(Attorney-General’s Department,AGD)資助全國ATSILS金額總額為6千8百萬澳幣。[11] 目前,全國共有8個ATSILS,其中原住民比例最高且地廣人稀的北領地有兩個服務處(North Australian Aboriginal Justice Agency、Central Australian Aboriginal Legal Aid Service),新南威爾斯省與首都特區由同一服務處負責(Aboriginal Legal Service (NSW/ACT) Limited),其餘各省各有一服務處(Victorian Aboriginal Legal Service、Aboriginal and Torres Strait Islander Legal Service (Qld) Ltd、Aboriginal Legal Rights Movement, South Australia、Aboriginal Legal Service of Western Australia與Tasmanian Aboriginal Centre Inc.)。其中除了塔斯馬尼亞省ATSILS外,其餘七個ATSILS於2008年簽署備忘錄組成National Aboriginal and Torres Strait Islander Legal Services,簡稱NATSILS),由其代表ATSILS與聯邦政府各機關協調、發聲,並有益各省ATSILS交流、分享實務作法。[12]

    ATSILS因應澳洲聯邦政府資金規定,須為法人組織。為了提供具文化敏感度的服務,其治理方式沿襲Redfern原住民法律服務處傳統,組織主要由原住民治理,負責管理的董事會須有地方的原住民代表,並有一位董事專門負責財務與公司治理。因其接受澳洲聯邦政府司法部資金,須直接向澳洲政府報告。[13]

    值得一提的是,澳洲聯邦政府原本自2013年底宣布預計從2015年7月開始刪減ATSILS的預算,不再資助為其發聲的全國組織NATSILS 以及各ATSILS 所有擔任政策研擬與法律改革的職位,以達每年估計300萬澳幣的經費減省,此舉經ATSILS、CLCs、律師公會、法律協會、人權團體各方奔走,呼籲此預算裁減只會使目前原住民受刑率更形惡化,所造成的負面影響遠大於預期達到的節省,加上澳洲生產力委員會(The Productivity Commission of the Australian Government) [14] 於2014年所公布關於澳洲公平近用司法制度的全面評估報告認為原住民的法律需求有許多服務缺口,亟待增加資金(詳下述五),澳洲司法部終於於2015年3月底宣布原本預算刪減計畫取消,未來兩年內原本預計縮減的預算1150萬澳幣仍將被保留。[15]

    (三)扶助案件類型與服務模式

    根據澳洲生產力委員會所蒐集整合全國ATSILS資料指出:ATSILS扶助內容若以全國而論,主要案件類型為刑事案件,2012/13年全國ATSILS一共服務了約196,000件案件,其中刑事案件比例高達83%,民事11%、家事5%、1%為家暴保護相關;倘若僅論個案扶助與法院當值律師服務案件量(而不計法律諮詢案件量),刑事案件比例超過90%。然而實際上各省刑事、民事、家事案件比例差距甚大,有專以刑事案件為主者(例如新南威爾斯省非刑事案件僅4%、維多利亞省則僅有5%),亦有同時發展民事與家事案件者(如塔斯馬尼亞62%、北領地26%、昆士蘭21%)。[16]

    若按服務種類區分,其中案件量44%為法律諮詢、42%為法律代理個案、14%為當值律師服務。[17]惟各省關於個案法律代理、法律諮詢與法院當值律師服務的發展策略亦有不同,例如昆士蘭省發展策略上明顯以法律諮詢與法院當值律師服務為主,該省ATSILS資金佔全國ATSILS總資金24%,然而其諮詢案件量與當值律師服務量卻各佔全國總數的45.9%與44.9%;然而亦有單以法律代理個案為主者,如新南威爾斯省、北領地。[18]

    每一省的ATSILS除了在都會區或人口聚集的市鎮設有總部外,廣泛地在非都會區設立分會,亦在偏遠地區設立外展服務據點,以因應巡迴法院的需求。[19]各省境內不同地點服務經常有所不同,一般非刑事服務大多只出現在都會區的服務中心。只有少數據點會提供類似精神健康、財務諮詢、在監者法律諮詢或自殺防治等多元服務。[20]

    ATSILS主要係由內部專職律師提供法律服務,例外時才會向外尋求其他法律資源。而在律師以外,ATSILS亦設有對於原住民語言、文化及該社區深度了解的原住民田野工作者(Field Officers)扮演重要角色,他們與受扶助人建立關係,與受扶助人溝通並協助其尋求所需的法律服務。[21]ATSILS強調以融入原住民文化的方式提供整合全面的服務(holistic services),是故其亦與其他從事原住民社群服務的組織進行合作。[22]

    (四)受扶助人資格

    ATSILS受扶助人仍須經身分、資力、案件類型與非顯無勝訴理由之審查。身分方面,受扶助人本身須具有原住民身分,或其為原住民之配偶或照護者。據統計,2012/13年ATSILS僅有0.2%的受扶助人不具原住民身分。[23] 資力審查方面,全部的ATSILS適用同一標準,申請人必須至少具備下列身分之一,始得申請:(1)年齡在18歲以下;(2)主要收入來源來自社區發展僱用計畫(Community Development Employment Projects)或社會福利補助(Centrelink (or equivalent) benefits);(3)每年個人收入毛額在$46,000澳幣以下。而其資產多寡則作為扶助是否免費的標準,全戶淨資產超過$870澳幣者即須開始負擔部分法扶費用(有不同級距),超過$3970澳幣者須負擔全部法扶費用。其資力審查標準相較於各州LACs標準,有更為寬鬆者,亦有更為嚴格者。此乃因各州LACs資力標準不同。2012/13年統計有85%的ATSILS受扶助人符合澳洲社會福利署Centrelink標準領有福利補助。[24]

    三、家庭暴力預防法律服務處(以下簡稱「家暴法律服務處」或FVPLS)

    (一)歷史沿革

    1990年代後期,有不少研究均指出原住民族群中家庭暴力為一關鍵議題,故聯邦政府開始介入,於原住民事務相關機構展開因應措施,家暴法律服務處(FVPLS)即為當時一項新發起的計畫。1998年,該計畫首先由當時原住民及托雷斯海峽島民委員會(Aboriginal and Torres Strait Islander Commission ,ATSIC)於新南威爾斯省的Kempsey (Many Rivers)地區投注進行試辦,其後,全國各省紛紛有類似的FVPLS成立。該服務最大的特色是提供受家暴或性侵的婦女或小孩法律扶助以及非法律的諮商服務。2005年,隨著政府裁撤ATSIC並將原住民各項事務回歸由各主流相關業務機關管轄,FVPLS計畫即由聯邦政府司法部負責辦理。[25] 資助協議每次期間為期三年。[26] 2012/13年司法部資助全國FVPLS金額總額為1千9百萬澳幣。[27]

    (二)發展現況

    全國目前有14個FVPLS (除了塔斯馬尼亞島與首都特區外,各省均有),含括31個具有高需求的地理區域,均位在非都會或偏鄉。2012年5月,13個FVPLS籌組全國FVPLS論壇(National Family Violence Protection Legal Services Forum, NFVPLSF)以代表FVPLS與政府各機關協調、發聲,並有益於各FVPLS交流分享實務作法。 NFVPLSF主要由一秘書任職處理行政事務,並任命一位全國會議召集人,由各FVPLS的執行長輪流擔任。[28]

    2013年12月,聯邦新任政府上台後組織改組,FVPLS等原住民事務又被劃歸於首相與內閣部(Department of the Prime Minister and Cabinet)轄下負責原住民事務(Indigenous Affairs)部門管理。惟2014年12月,根據該部所公布的服務資助方案,並未將法律扶助列為一個完整獨立的申請項目,甚至應與其他醫療等服務項目競爭,致法律扶助各界撻伐聲援。[29] FVPLS最終於2015年3月初確保獲首相與內閣部有關原住民升級發展策略(Indigenous Advancement Strategy)項目下2015/16年的資金補助。[30]

    FVPLS為因應澳洲聯邦政府資金要求,須為法人組織,其治理與發展方式有兩種不同模式:一為區域化模式(regionalised model),由一個專門的服務提供者(法人組織)負責數個服務區域,具有一個負責協調的總部核心與各地的辦公室;另一則為贊助模式(auspice model),由一中介的贊助機構,負責串聯支持該區域內的服務提供,接受贊助於各地服務的機構與該贊助機構所立的指導委員會(steering committee)簽訂一備忘錄(MOU),由指導委員會出具建議給接受贊助機構的管理層,然指導委員會不實際參與機構日常服務與運作。[31] 目前全國14個FVPLS中,有7個區域供應商提供24處服務,另外有7處由贊助模式進行。FVPLS因接受澳洲聯邦政府司法部資金,須直接向澳洲政府報告。[32]

    (三)扶助案件類型與服務模式

    FVPLS扶助內容為家庭暴力或性侵害相關案件,主要包括家暴保護令、兒童保護(包括提供予兒童的法律扶助與相關必要給法院的報告)、被害人損害賠償、家事法律及兒童監護與扶養(當案件涉及家暴時)以及為提供受扶助人完整服務而協助處理相關的民事法律問題。[33]

    FVPLS的服務模式與ATSILS類似,主要由內部專職律師提供,惟例外且資金允許時也會轉介外包給其他提供者。澳洲聯邦政府提供的資金主要資助一位總召集協調人(Coordinator)、兩位專職律師、一位原住民田野工作者或一位諮商師,及其他辦公室成本。FVPLS強調提供具有文化敏感度的法律扶助及與非法律服務的整合,除法律個案工作外亦包含社區法學教育(community legal education)以及早期預防活動(early intervention),另外如個案有諮商必要也會資助並主動安排諮商服務。FVPLS有相當高的比例是在偏鄉的外展服務,包括跟隨原住民法院巡迴。[34]

    (四)受扶助人資格

    本身具備原住民身分,或其為原住民之配偶或照護者,且為遭受家庭暴力、性侵害或面臨家暴、性侵威脅風險的受害人(必須不能為加害人),均可申請,並無資力審查。惟倘若申請人本身不具原住民身分,須其案件對於任何一原住民有直接實質的利益(如小孩),始得核准。根據2012/13統計數字,當年度受扶助人有90%為女性而其中三分之二介於18至49歲間。約略一半以上的案件為持續進行的個案(相對於一次性的諮詢服務)。此類持續進行個案比例最高者為北領地,境內3個FVPLS有2個個案工作比例甚至高達8成。[35]

    四、其餘的原住民法扶提供者

    (一)法律扶助委員會(LACs)

    如前所述,各省LACs的扶助對象主要係社會中的弱勢族群,並不區分原住民身分與否,而其主要扶助範圍為刑事與部分家事案件。根據統計2012/13年各省LACs各有3~14%不等的受扶助人為原住民。[36]有部分LACs甚至有專門針對原住民的扶助計畫,例如昆士蘭省有專門提供原住民的資訊熱線(Indigenous information line)[37],而新南威爾斯省法律扶助委員會(Legal Aid NSW)更是與該省ATSILS―The Aboriginal Legal Service (ALS) (NSW/ACT) 成立堅實的夥伴關係,除了定期的夥伴關係聯繫會議外,每年固定派長駐法扶家事專職律師在ALS的辦公室辦公服務以外,其民事律師亦定期至原住民部落從事外展服務,提供個案諮詢、代理及大眾法治教育等服務,並資助多位原住民田野工作者於ALS或Legal Aid NSW的分會工作。[38]

    (二)社區法律服務中心(CLCs)

    根據統計,全國CLCs的個案工作約有6%是原住民的受扶助人。[39] 全國約200個CLCs中,有CLCs是坐落於原住民地區提供一般法律諮詢(Generalist Advice),但在一般諮詢之外經常會再針對原民的特殊議題有特別專案計畫者,如Northern Rivers CLC、Illawarra Legal Centre;或是鄰近原住民地區,定期會至原民聚落從事外展服務,例如:Macarthur Legal Centre、Hawkesbury Nepean CLC;亦有特別針對原住民婦女或家暴、家事議題的專科型CLCs (Specialist CLCs),如Wirringa Baiya Aboriginal Women’s Legal Centre (針對雪梨的都市原住民婦女),事實上有不少ATSILS與FVPLS也屬於全國CLCs協會(National Association of Community Legal Centres, NACLC)的會員;或是從事特殊議題的專門CLCs (Specialist CLCs)也可能針對原住民部落有專案計畫,如針對環境法議題的Environmental Defender’s Office Ltd (NSW)、致力於消弭身心障礙者差別待遇的NSW Disability Discrimination Legal Centre等。[40]

    (三)私部門執業律師

    私人執業律師亦有可能參與對於原住民的法律扶助,除了身為接受LACs派案的法扶律師外,另一主要管道係透過志願公益律師服務(Pro Bono Service),直接為CLC、ATSILS或FVPLS的受扶助人提供其扶助範圍以外的法律個案服務,主要是民事方面。此類從事志願公益律師服務的事務所,有可能係自己直接與CLC、ATSILS或FVPLS建立合作關係,[41]亦有可能是加入志願公益律師服務(Pro Bono Service)組織成為會員者,接受該機構的指派,例如National Pro Bono Resource Centre、Justice Connect、Queensland Public Interest Legal Clearing House (QPILCH)、各地律師公會志願公益律師服務機制等。[42]

    五、澳洲原住民法律扶助制度需求缺口及改革建言

    (一)原住民尋求法律扶助的障礙

    根據澳洲最新一份有關原住民法律扶助報告――即生產力委員會於2014年公布對於澳洲整體公平近用司法制度相關措施的評估報告,澳洲原住民相對於一般人民尋求法律扶助的障礙與產生困境的緣由主要如下:[43]

    (1)欠缺法律意識:特別是對於民事與家事相關的法律問題,許多原住民根本未認識到該問題有法律的層面「有法可管」,自然難以意識到當發生問題時可透過法律尋求救濟管道;

    (2)溝通障礙:儘管90%原住民會說英語,然而對於偏遠地區的原住民而言,英語並非其母語,其所說的英語可能是所謂的原住民英語(Aboriginal English),不易為一般非原住民所理解。又其溝通帶有許多肢體語言,法庭通譯不見得能準確傳譯。許多現代法律用語及概念並不存在於原住民文化中,難以轉譯。此外,因教育及醫療相對較不普及,原住民本身讀寫、數字能力有限亦有較易產生因耳疾導致聽力喪失之情況。

    (3)社會經濟的弱勢與地理位置的隔絕:如前所述,相關的研究均指出原住民的教育程度、就業、收入、健康等均處於弱勢甚至受到歧視,其所面對的問題通常不只一項,問題經常是相互關連且會延續至下一代,而其居住地區地理上的對外隔絕又加深了其取得資源處理問題的障礙。

    (4)傳統原住民法律制度與現代澳洲法律制度的差異:許多原住民的法律觀念仍沿襲傳統部落內的規範與知識,而現代法律制度在殖民時期強制原住民部落施行時,造成原住民極深的不信賴。原住民對於現代法律分為刑事、民事等毫無概念,在其眼中,現代法律等同於「監禁」、「死在獄中」、「把小孩從身邊帶走」。

    (二)澳洲現行原住民法扶制度的缺口

    由於上述原住民使用現代法律服務及尋求扶助的特殊性,該報告肯認現行澳洲提供原住民專屬特殊的法律扶助管道有其存在的必要性,特別是ATSILS與FVPLS提供適合其文化特性的法律扶助,透過將文化整合到服務過程中,消弭其尋求主流扶助系統可能遭遇的障礙,協助其取得更好的結果。而LACs和部分CLCs作為原民法扶次要提供者,針對ATSILS與FVPLS無法服務到達的地區或因利害衝突無法代理的當事人提供法律扶助,恰可收互補之效。[44]

    然而,該報告認為在現行制度運作下,關於原住民法扶仍有下列缺口:

     

    (1)民事與家事案件的服務缺口

    如前所述,ATSILS絕大部分負責刑事案件,而FVPLS僅針對家暴及性侵害相關,然而有一大部分的民事與家事案件需求不在扶助範圍內。這些非刑事的法律需求倘若未能適時補上,將來可能造成許多更嚴重的刑事犯罪問題,陷入惡性循環。不同的研究指出至少有下列待優先解決的非刑事問題,包括了:兒童保護(包括兒童的安置)、租賃問題(如修繕維護、租金、過度擁擠或房屋收回)、歧視、社會福利(少領或溢領)、信用與債務、消費爭議(大多關於行動電話契約、汽車購買與修繕)、鄰房爭議(大多關於噪音、圍籬、疆界與動物)、被害人補償與遺囑(主要關於養老金、喪葬、子女監護等安排)。[45]

     

    (2)地理區域涵蓋程度的服務缺口

    即便ATSILS已盡力涵蓋非都會區與偏遠地區,仍有研究指出,在相對偏僻的偏鄉,仍有許多需求未被滿足,經常只有在刑事法院巡迴的時間才有刑事方面的服務。而FVPLS所服務的區域並未完全涵蓋全國高家暴率的原鄉,且由於長途交通所費時間及成本均鉅,許多偏僻的原鄉,經常每個月只有一兩天有人服務。[46]

     

    (3)早期介入與預防(Early Intervention and Prevention)的服務缺口

    相對於LACs和部分CLCs,ATSILS與FVPLS投入在預防及早及介入的服務(包括法學教育在內)明顯較少。上開報告指出根據聯邦司法部內部未公開的管理資料,相對於LACs平均花費9%的經費在此類工作,ATSILS中除了兩處花費達經費的5%和8%外,其餘有三處甚至僅達1%。FVPLS情況亦類似,甚至全國FVPLS原本用於預防工作的經費(4年450萬澳幣)於2012年被完全削減。[47]

     

    (4)替代性紛爭解決機制(alternative dispute resolution,ADR)的服務缺口

    許多偏鄉不見得能保障原住民有充分的機會使用類似家事調解等訴訟外紛爭解決機制。此外,即便有機會使用,此類機制進行的方式不見得適合原住民文化。例如有關調解人的中立性、程序中的保密義務及非強迫適用調解的性質,均與原住民原本文化中紛爭解決的方式相違,若欲引導其使用,需要花更多時間來建立其信賴。[48]

     

    (5)通譯服務的缺口

    如前所述,原住民面臨溝通的障礙,法庭通譯的服務非常重要,特別是偏鄉地區。此外,原住民通譯的品質、公正性、招聘與流動性一直充滿挑戰。[49]

    (三)針對上述服務缺口的改革建議

    該報告針對上述服務缺口,提出下列建議的改革方向:

    (1)政府相關行政機關更主動前瞻地提早介入,解決原住民的問題,特別在高度需求的領域如兒童保護、社會住宅與租屋、社會福利等。[50]

     

    (2)增加適合原住民文化的替代性紛爭解決機制,以吸引原住民在問題惡化前使用。澳洲政府應針對此一措施之成本效益進行分析(特別是針對高需求地區),並資助此類服務,由專屬原住民的機構提供,或者亦可由主流提供ADR的機構例如LACs或家庭關係中心(Family Relationship Centres,FRCs)提供。值得一提的是,即便是原住民族也有許多不同的族群與文化,有效的紛爭解決機制須對於當地原民文化特性有深刻的認識,並將此融入紛爭解決的流程中。[51]

     

    (3)澳洲聯邦與州(領地)政府應共同致力於改善堅實原住民通譯服務,特別是關於偏遠地區法庭與爭端解決服務方面。此外亦建議可以北領地(原住民比例較高的地區)現行發展的通譯服務為一平台,提供全國原住民通譯服務。[52]

     

    (4)改善政府與服務提供者間的參與模式,雙方應超越政府採購的關係,建立更深的信賴、關係與合作,以利發展長期的扶助模式。[53]同時加強法律扶助各不同服務甚至是與其他服務提供者間的協調、溝通與合作,以提高服務效率並降低資源重複投入的浪費。[54]

     

    (5)改善治理模式與回報要求,以利資訊蒐集與績效評鑑:該報告指出,針對ATSILS與FVPLS董事會董事的治理能力與技巧的培養,亟須關切;另關於其服務績效的目標設定與實績等數據,經常付之闕如,需要加強改善,否則無法進行評鑑與比較,此情況在FVPLS方面特別明顯。[55]

     

    (6)妥善運用納稅人稅金於服務當口,包括減少行政成本、資源重新分配以補足部分地區的需求缺口。此議題對於FVPLS特別適切,由於全國31個區域的金額均相同,未能充分反映地區需求,造成全國FVPLS的行政成本17~46%不等,有些高需求地區服務缺口未能滿足。[56]

     

    (7)為滿足如上所述許多的服務需求缺口(特別是非刑事案件),該報告建議有關原住民法律扶助的資金仍應增加,應取消當時政府原本的預算刪減計畫,惟由於實際尚未滿足的需求不明,仍待進一步研究及資料蒐集系統建置完善後,才能確定關於原住民法扶應增加的資金。[57]另一方面,該報告建議由於ATSILS的扶助業務絕大部分屬於省管轄的刑事案件(而非聯邦政府管轄的家事案件等),省(領地)政府理應參與資助ATSILS的行列,如此一來,一方面可使省(領地)政府關於省級法令政策的制定變更充分考量原住民的法律扶助,另一方面也可使聯邦政府的資金更妥適地用於聯邦管轄的案件上,以滿足非刑事案件的服務缺口。[58]

     

    六、站在前人經驗上展望未來──討論代結語

    澳洲原住民法律扶助因著歷史發展的緣故,於不同時期建立了於主流法扶系統外專屬於原住民的小系統,先於1970年代起因對抗政府漠視人權無故逮捕而發展出以刑事辯護為主的ATSILS,繼而於1990年代末因原住民家庭與家暴問題嚴重而發展出專門處理家暴性侵害案件的FVPLS。而LACs與CLCs亦有服務原住民者,其服務針對前兩者不太從事的非刑事案件、其服務未達的地區或因利害衝突無法代理的案件,恰可補足缺口。各系統分立卻又互補,並在近年來因全國或各省級法扶論壇甚至是地區性的協調機制(如新南威爾斯省的法律服務合作提供機制Cooperative Legal Service Delivery (CLSD) )加強資訊分享與交流,以協調各服務體系,減少資源浪費,達到法扶整體系統更好的綜效。

    我國法律扶助基金會身為全國最大的法律扶助系統,在此以外針對原住民並無其他規模足與之相較且專屬於原民的法扶供應體系,相反地,原住民族委員會甚至與法扶會合作,自2013年4月起提供資金由法扶會為有需求的原民辦理,且不限某一特定類型案件,亦即將原民的法律扶助需要整合入主流的法律扶助系統中。相對於澳洲分立的系統,我國法扶在資源配置上或處於較佳的位置,可以減少許多重複的人事行政成本或其他資源的浪費。然而相對地,或許也面臨不同的挑戰――身為一個主流服務提供者,服務對象不限原住民,要如何在服務過程中適切地提供與原民文化相符合的扶助,使原住民知悉且樂意使用,才是更重要的議題。關於此,LACs身為主流服務者,其針對原住民的服務方式與拓展策略值得學習,而ATSILS與FVPLS以原住民文化為本的精神與做法,亦值得更多融入我國法扶對於原民扶助的實務。

    如上所述,ATSILS與FVPLS均強調以原住民族群為運作主體或決策參與者,提供為原民文化量身配合的服務過程。其扶助過程中善用原住民田野工作者(Field Officer)為橋樑,除了語言相通外,更在文化上得以溝通連結原住民與法律工作者,此種服務方式後來也被提供原民扶助的LACs與CLCs所採,實值得我國將來制度設計參考。此外,因其服務對象多處都會區邊緣、鄉村或是偏遠地區,ATSILS與FVPLS設置的據點接近其服務對象,同時定期安排外展服務深入偏鄉,配合巡迴法院開庭需要。而其服務方式強調重視全人需求的服務,故經常與其他原民組織相互合作,以利連結其他非法律的服務,以上運作與我國法扶轄區內有原住民偏鄉聚落的分會經驗類似,值得成為我國法扶進一步推展原住民工作實務運作的重要原則。

    此外,我國法扶會既整合國內有關原住民法律扶助的最大資源,應以澳洲經驗為鑑,站在整個法扶體系制高點上對於原住民的扶助作通盤的思考。澳洲制度規劃與檢討上強調以研究證據為本(Evidence-based)的精神,值得我國效法。此由其生產力委員會2014年的報告,強調「由於實際未滿足的需求不明,仍待進一步研究及資料蒐集系統建置完善後,才能確定原住民法扶應增加的資金」,且該報告對於整個法扶體系於(需求計算前)過渡時期的資金增加建言,成功地被用來阻擋聯邦政府原本削減法扶預算的計畫,可見一般。我國未來在制度規劃與設計上,應更深入研究我國原住民使用現代司法與法扶服務的文化特色與其實際未被滿足的需求,來引導政策推行。而有關進一步研究的問題與指標,澳洲生產力委員會報告所揭示的研究結果,或可提供間接的啟發,例如:

    (1)台灣原住民對於現代國家法律、司法制度、及訴訟外紛爭解決機制的認識。

     

    (2)台灣原住民對於尋求法律服務或扶助與紛爭解決方式的態度與習性。

     

    (3)台灣原住民於尋求、使用現代司法與法律扶助系統的困難為何?

     

    (4)承上,是否遭遇語言不通的困難?又現行通譯服務能否有效解決問題?

     

    (5)現代司法與法律扶助系統對於原住民是否友善?在執行的流程方法上可以作何因應其文化的調整?

     

    (6)台灣原住民目前使用法律扶助的案件類型分布及其案件進行與終結的情況。

     

    (7)台灣原住民於現行司法與法律扶助系統以外,未被滿足的法律需求缺口為何及估計數量。

     

    (8)台灣法扶會對於原住民扶助於地理涵蓋區域上及資源配置上(例如:服務人力)有無缺口?

     

    (9)台灣法扶會對於原住民扶助的工作內容 (如法律代理個案、法律諮詢、調解、法扶宣導與法學教育、政策研擬及倡議)、比例及各項工作遭遇的困難等。

    以上,藉由對於澳洲過去40多年來原住民法扶體系發展與其工作的初步介紹,期能啟發我國法扶會未來發展原民法扶工作及相關研究之參考,使台灣原住民的基本人權與福祉能真正被保障與實現。


    [1] ABS網站: Census of Population and Housing: Characteristics of Aboriginal and Torres Strait Islander Australians, 2011,  http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Latestproducts/2076.0Main%20Features1102011?opendocument&tabname=Summary&prodno=2076.0&issue=2011&num=&view (Accessed 7 July 2015); ABS , (2014), Estimates and Projections, Aboriginal and Torres Strait Islander Australian, p.7-8. 其中,普查顯示原住民人數為548,400 人(佔總人口2.5%),惟若加上身分未明人數,估計原住民總人數為669,900人(佔總人口3%);若按普查人數計,原住民人數最多的省份分別為新南威爾斯省(172,600 人,佔該省人口比例2.5%)、昆士蘭省(155,800 人,佔該省人口比例3.6%);若按比例計,北領地的原住民比例最高(達26.8%),維多利亞省最少(0.7%),其餘各省比例介在1.5%與4%之間。

    [2] Australian Institute of Aboriginal and Torres Strait Islander Studies (AIATSIS), (2005), National Indigenous Languages Survey Report 2005, p. 3,68; AIATSIS, (2010), Community, identity, wellbeing: the report of the Second National Indigenous Languages Survey, p. xii. 上述調查指出,澳洲大陸初被殖民時期,約有250種原住民語;至2005年,據估計澳洲原住民約有145種語言,其中僅20種不到可被全族所有年齡層使用,有13種瀕臨絕種;至2010年尚存原住民語言只剩120種。

    [3] ABS網站: Census of Population and Housing: Characteristics of Aboriginal and Torres Strait Islander Australians, 2011, Education http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Lookup/2076.0main+features302011 (Accessed 7 July 2015)

    [4] ABS網站: Census of Population and Housing: Characteristics of Aboriginal and Torres Strait Islander Australians, 2011, Income

    http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Latestproducts/2076.0Main%20Features602011?opendocument&tabname=Summary&prodno=2076.0&issue=2011&num=&view= (Accessed 7 July 2015)

    ABS網站: Census of Population and Housing: Characteristics of Aboriginal and Torres Strait Islander Australians, 2011, Labour Force

    http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Latestproducts/2076.0Main%20Features802011?opendocument&tabname=Summary&prodno=2076.0&issue=2011&num=&view= (Accessed 7 July 2015)

    [5] ABS網站: Australian Aboriginal and Torres Strait Islander Health Survey: Updated Results, 2012–13, http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Lookup/4727.0.55.006main+features12012-13 (Accessed 7 July 2015)  

    [6] ABS網站: Prisoners in Australia, 2014  http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/mf/4517.0 (Accessed 7 July 2015) 2014年澳洲監獄33791人中有9264人為原住民身分,高達27%,且自2004年(原住民受刑人比例20.88%)起,幾乎年年攀升。

    [7] Aboriginal Legal Service (NSW/ACT) Limited網站, A Short Story of ALS, http://www.alsnswact.org.au/pages/history#A short history of the ALS (Accessed 7 July 2015);M. A. Noone, & S. Tomsen, (2006), Lawyers in conflict : Australian lawyers and legal aid, Federation Press, p.66.   

    [8] 同前註,Noone & Tomsen, (2006), p.67.

    [9] Parliament of Australia, (2005), Report 403 Access of Indigenous Australians to Law and Justice Services, p.72.

    [10] 同前註。

    [11] The Productivity Commission, (2014), Inquiry Report: Access to Justice Arrangements, Volume 2, p.663.

    [12] 同前註,p.683; NATSILS網站: http://www.natsils.org.au/MembersPartners.aspx (Accessed 7 July 2015)

    [13] 同註11,p.683-684.

    [14] 生產力委員會係澳洲聯邦政府針對影響經濟、社會、環境、福利等議題所設獨立的研究及諮詢機構。

    [15] NATSILS, (December 2013), Media Release: Government to defund Aboriginal Legal Services Peak Body and all Law Reform and Policy Positions; NATSILS, (December 2014), Media Release: Productivity Commission calls for $200m funding injection for legal assistance services as cuts loom; NATSILS, (March 2015), Media Release: NATSILS welcomes the reversal of funding cuts. 可透過 NATSILS網站: http://www.natsils.org.au/News/MediaReleases.aspx 查詢(Accessed 7 July 2015)   

    [16] 註11,p.677.

    [17] 註11,p.669.

    [18] 註11,p.770, Table 22.1.

    [19] 註11,p.680.

    [20] 註11,p.677.

    [21] 註11,p.680.

    [22] 註11,p.681, 764.

    [23] 註11, p. 670, 674.