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涵洞維護不善 膠條脫落致車禍 案主獲國賠
  • 文/林達傑(基隆分會扶助律師)

    案件概述

    案主於95年間騎乘機車經基隆市八堵路鐵路涵洞時,涵洞上方橋樑伸縮縫橡膠條突然掉落撞擊案主,致案主受有左側手臂神經叢損傷之傷害,案主向交通部台灣鐵路管理局請求國家賠償,案主自行起訴,經地方法院判准80萬元,第二審之後案主來會申請扶助數次,基隆分會均准予扶助,先後上訴高等法院及最高法院,最後最高法院判決交通部台灣鐵路管理局應給付申請人新台幣421萬餘元、最後結果受扶助人取得420多萬元。

    涵洞維護不善 膠條脫落致車禍 案主獲國賠

      「法律保留原則」應是每一位法律人都有的基本認識,也可能是行政爭訟案件中,經常為原告律師所引用的重要原則。不過,在筆者執業20年的生涯中,竟然也會在民事訴訟程序中遇到真實的案例,令人欣慰的是案件到了最後,也果真因為這個基本原則而得到平反。

    本件案主是在民國95年1月13日11時,騎乘重機車,沿基隆市八堵路往明德一路方向行駛,途經基隆市八堵路鐵路涵洞隧道內時,涵洞上方橋樑連接皮帶突然掉落撞及案主,以致案主所騎機車失控滑倒,造成案主受有「左側臂神經叢損傷」等傷害,並經醫師診斷認為:「病患因上述原因,左上肢失去功能。」且全案經送請台灣省基宜區車輛行車事故鑑定委員會鑑定,也認為:「肇事地鐵路涵洞隧道內橋樑連接皮帶掉落,致朱車(按即案主騎乘的機車)撞及掉落皮帶後滑倒,為肇事原因。」

    嗣經案主向本會基隆分會申請法律扶助,並由基隆分會於審查後核准予以撰狀扶助,而由筆者依據國家賠償法暨鐵路法第62條第1項等規定,代為撰寫起訴狀請求臺灣鐵路管理局賠償總計803萬6330元的損害(包含653萬6300元的減少工作能力損害,以及非財產損害150萬元,醫療費用暫予保留)。其間,幾經筆者查看案主所交付的對造書狀,也從未見到對造提出任何足以影響判決結果的法令或實務見解。詎嗣經言詞辯論終結後,第一審法院竟以:「…就鐵路事故所生之損害賠償及補助費發給之標準,交通部尚依鐵路法第62條第2項之授權訂有『鐵路行車及其他事故損害賠償暨補助發給辦法』。從而,鐵路法暨發給辦法為國家賠償法之特別法,依國家賠償法第6條:『國家損害賠償,本法及民法以及其他法律有特別規定者,適用其他法律。』之明文,鐵路法第62條暨發給辦法應優先於國家賠償法第3條第1項之規定而為適用。(摘自臺灣基隆地方法院96年度重國字第3號判決第3頁倒數第2行起)」等語,認案主所提出的請求,應受上開發給辦法第3條第2款規定:「二、重傷者,最高賠償金額新台幣八十萬元。」所限制,僅僅判命臺灣鐵路管理局應給付案主新台幣(下同)80萬元及法定利息,同時駁回案主其他請求。

    案主於收奉上開第一審判決後,當然無法接受,並即向基隆分會再次提出扶助請求,嗣經分會再次審查後,即經審查委員准予「訴訟代理」之扶助,而由筆者於該事件第二審程序開始代理案主。筆者於當時的首要任務,很明顯地,就是要想盡辦法說服二審法官排除上開發給辦法的適用,俾使案主的請求,得以回歸到正常損害賠償事件所應審查的事項。

    經查,國家賠償法第6條既明文規定國家損害賠償僅於「…本法及民法以外其他法律有特別規定者…。」始應優先適用其他法律,而依中央法規標準法第2條規定:「法律得定名為法、律、條例或通則。」是除以「法」、「律」、「條例」或「通則」命名者外,當然即非中央法規標準法所定義的「法律」,則以本件所涉及的上開發給辦法,顯然就不是國家賠償事件所應優先適用的其他「法律」,至為灼然。

    因此,姑先不論上開判決所引據的發給辦法,是否因為逾越母法即鐵路法的授權而無效?單以鐵路法第62條第1項既然僅僅規定:「鐵路因行車及其他事故致人死亡、傷害或財物毀損喪失時,負損害賠償責任。」而未就鐵路行車事故特別「免除」或「限縮」臺灣鐵路管理局責任的規定而言,縱上開鐵路法第62條第2項確曾授權交通部就「前項損害賠償及補助費」訂定發給辦法,衡諸該辦法既非中央法規標準法所稱的法律,顯然就不得逕認上開發給辦法,應該優先於鐵路法第62條第1項以及國家賠償法加以適用,並據以認定臺灣鐵路管理局原有的賠償責任應予限縮。

    遑論鐵路法第62條全文係規定:「鐵路因行車及其他事故致人死亡、傷害或財物毀損喪失時,負損害賠償責任。但如能證明其事故之發生非由於鐵路之過失者,對於人之死亡或傷害,仍應酌給卹金或醫藥補助費。前項損害賠償及補助費發給辦法,由交通部定之。」顯見,立法者以該條第2項規定授權行政機關即交通部所訂定者,只不過是關於該條第1項所謂「損害賠償」以及「補助費」的發給程序而已,根本即未授權行政機關得以據此另訂損害賠償的要件,或損害賠償金額的上限。因此,該案第一審法院所引據交通部於82年3月23日所訂定的發給辦法第3條第2款規定:「鐵路因行車及其他事故,致人死亡、傷害或財物毀損、喪失、應歸責於鐵路機構者,除治療期間之醫療費用,由鐵路機構負責支付外,其賠償標準如左:…二、重傷者,最高金額新臺幣八十萬元;…。」明顯是擅自訂定被害人得請求賠償金額的上限,該條規定不但逾越母法即鐵路法第62條第2項規定所授權的範圍,且這樣的規定又已嚴重侵害到被害人依法原有的損害賠償請求權,是依照行政程序法第158條的規定(「法規命令,有下列情形之一者,無效︰…二  無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。…」),上開發給辦法第3條第2款規定,顯然應屬無效。從而,該案第一審法院不但未審酌上開發給辦法依法根本無效,同時又是在臺灣鐵路管理局根本即未援以作為抗辯理由的情形下,遽引用上開發給辦法作為不利案主的認定,顯然均有未合。

    況依交通部嗣後於95年1月13日所修訂的發給辦法,也已將關於可歸責鐵路局賠償責任的第3條規定修正為:「因可歸責於鐵路機構之行車或其他事故,致人死亡或傷害者,除醫療費用由鐵路機構負責支付外,其賠償標準如下:一、受害人死亡者,新臺幣二百五十萬元;其重傷者,新臺幣一百四十萬元;其非重傷者,最高金額新臺幣四十萬元。二、受害人能證明其受有更大損害者,得就其實際損害,請求賠償。前項所定標準,不影響請求權人之訴訟請求權。」

    足見,該發給辦法的確只是在規範臺灣鐵路管理局於訴訟外與被害人協議的程序,而且僅能限制鐵路局內部相關承辦人員的作業,並不能因此剝奪被害人依照相關法律原有的權利。否則,何異於「球員兼裁判」,由當事人一方的政府機關自訂法規命令剝奪人民依照憲法所應保障的權利?凡此,在在足證該案第一審法院所引用修正前的發給辦法第3條第2款規定,確已因為逾越母法即鐵路法第62條規定的授權而屬無效。否則,於修訂上開辦法時,僅須斟酌社會現況,調高賠償上限即可,何須增訂第二款即:「二、受害人能證明其受有更大損害者,得就其實際損害,請求賠償。」並同時增訂第二項即:「前項所定標準,不影響請求權人之訴訟請求權。」等規定?而這樣的修訂也同時確認上開發給辦法的法律位階,應該僅僅是用以拘束機關內部的行政規則,而不是以往經常被誤用為違法剝奪人民權利的法規命令。從而,該案第一審判決徒以法規不溯及既往原則,遽引用上開修正前的發給辦法為不利案主的認定,同樣是於法未合。

    接續回到「法律保留原則」的議題,筆者首先在該案第二審程序中,引用了司法院大法官會議釋字第443號解釋理由書:「…何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。」主張依據該理由書,應該可以將法律授權明確性的程度,依照對於人民權利義務限制程度的不同區分為:

    一、剝奪人民生命或限制身體自由的法規:應以法律定之。

    二、限制人民其他自由權利的法規:以法律規定,並得以法律具體明確授權的法規命令補充規定之。

    三、執行法律的細節性、技術性次要事項,對人民影響輕微:以概括授權的法規命令或職權命令定之。

    四、給付行政:僅於涉及公益的重大事項時,才需由法律規定或授權法規命令定之。

    這也就是學者所稱的「層級化保留理論」(請參見蔡茂寅等人合著行政程序法實用第372~376頁),申言之,就關於剝奪人民生命或限制身體自由以外的其他自由權利,雖然得以法規命令加以補充,但法律的授權必須符合「具體且明確」的原則。上開法律保留理論,嗣後也經由大法官會議釋字第559號解釋再度闡明。而關於法律授權的內容及範圍,必須「具體且明確」的見解,其前更已先後經大法官會議釋字第313號、346號及367號解釋,就具體個案表示相同的見解。

    衡諸本件所涉及的鐵路法第62條規定:「鐵路因行車及其他事故致人死亡、傷害或財物毀損喪失時,負損害賠償責任。但如能證明其事故之發生非由於鐵路之過失者,對於人之死亡或傷害,仍應酌給卹金或醫藥補助費。前項損害賠償及補助費發給辦法,由交通部定之。」等用語,即足見立法者,根本即未以「具體且明確」的方式,授權交通部訂定得以限制人民請求損害賠償金額上限的規定,只不過是以一般及概括的方式,授權交通部可以就發給該條第一項前段的「損害賠償」,及同條第一項後段的「補助費」所涉細節性及技術性等事項訂定發給辦法而已。

    因此,依照上述大法官會議解釋所闡釋的「層級化保留理論」,該案第一審法院所引據的發給辦法第3條第2款規定:「鐵路因行車及其他事故,致人死亡、傷害或財物毀損、喪失、應歸責於鐵路機構者,除治療期間之醫療費用,由鐵路機構負責支付外,其賠償標準如左:…二、重傷者,最高金額新臺幣八十萬元;…。」既已嚴格限制人民的權利,且又無法律予以明確且具體地授權,是依照行政程序法第158條的規定,該發給辦法第3條第2款的規定,當然應屬無效。

    然而,筆者也十分清楚在具體個案中,要求法官直接在判決中宣告特定法規命令無效,不啻天方夜譚。因此,筆者除了在提出上開主張同時,引用了司法院大法官會議釋字第216號解釋(按即「法官依據法律獨立審判,憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令,法官於審判案件時,固可予以引用,但仍得依據法律,表示適當之不同見解,並不受其拘束,本院釋字第一三七號解釋即係本此意旨;司法行政機關所發司法行政上之命令,如涉及審判上之法律見解,僅供法官參考,法官於審判案件時,亦不受其拘束。…。」另方面也遍查實務見解,勉強找到最高法院於類似個案中,針對上開發給辦法所表示的意見:「…交通部所訂定之損害賠償及補助費發給辦法,雖係依公路法第六十四條第二項之授權,惟既曰『發給辦法』自屬一種行政處理措施之命令,於行車事故之被害人與汽車運輸業就賠償補助金額並無爭執而能達成協議時,方有其適用,苟雙方就賠償或補助金額未能獲致協議而必須起訴解決時,法院仍應依民法有關規定而為裁判。另鐵路法第六十二條第二項授權交通部制定損害賠償及補助費發給辦法,對賠償數額加以限制,乃純粹基於衡平鐵路機關同條第一項較為嚴格之過失推定責任,其目的乃在使被害人於民法第一百八十八條第一項之外多獲賠償機會,故基於上述立法目的,並衡量當事人利益及法律體系結構,凡因鐵路行車事故遭受損害者,應解為得任選民法第一百八十八條及鐵路法第六十二條之一規定為請求,亦即受害人若不能證明鐵路司機員對事故之發生有過失或司機員對事故之發生並無過失時,固得依鐵路法第六十二條第一項規定請求賠償,若能證明鐵路司機員執行職務因故意或過失造成車禍,而應成立侵權行為時,則並得依民法第一百八十八條第一項前段請求損害賠償,其賠償額自不受上開辦法之限制。(參見最高法院85年度台上字第1354號裁判)」,俾供法院認為不宜,或不願逕行宣告上開發給辦法第3條第2款規定無效時,也可以援引上開解釋,表示適當的不同見解,而不受上開發給辦法所拘束。

    所幸,最後總算說服該案第二審法官採納上開論述,以臺灣高等法院96年度重上國字第15號判決廢棄第一審判決中駁回案主請求部分,判命臺灣鐵路管理局除應給付第一審所判決的80萬元外,應再給付案主341萬6414元及法定利息。(相較於起訴時所請求的金額,最主要的差距在於法院始終認定案主騎車超速,應自負20%過失,且有關案主的工作能力損失,應按當時之基本工資每月1萬7280元計算,較為合理。)

    該案嗣雖經臺灣鐵路管理局提起第三審上訴,並奉最高法院以97年台上字第2078號判決,認第二審法院就慰撫金部分的量定,並未斟酌案主身分、地位暨鐵路局的資力為由,將全案發回臺灣高等法院,惟最高法院於判決中並未就第二審判決採納筆者上開論述乙節為任何指正,是該案經發回高等法院後,更一審高院法官同樣認為上開發給辦法,性質上係屬法規命令,且引據司法院大法官釋字第367號解釋理由書意旨,認為該發給辦法不能逾越鐵路法第62條第2項的授權,尤不得限制人民的自由權利。又依鐵路法第62條第2項規定的文義,只是授權損害賠償及補償費的「發給辦法」由交通部定之,至於「賠償範圍」,依該文義並無委由行政機關決定的具體授權甚明。是該發給辦法第3條規定,限制最高賠償金額,顯然是對人民增加鐵路法第62條第1項所無的限制,應非立法者的原意,且逾越鐵路法第62條第2項的授權。從而,該法院自不受該發給辦法所定賠償標準的拘束,認仍應以請求權人實際所損害為據,以維法律位階及體系等語(原文請參見該判換第7頁倒數12行起)。據此,臺灣高等法院又以97年度重上國更(一)字第5號判決廢棄第一審駁回案主請求部分的判決,除第一審判命臺灣鐵路管理局應賠償的80萬元外,另外判命該機關應再給付案主361萬8289元。該案嗣後雖又經臺灣鐵路管理局再次上訴最高法院,惟隨即由最高法院以98年度台上字第2212號裁定駁回上訴,全案因而確定。

    本件案主於該件事故發生時,就已經喪失大半的工作能力,身體及心理上所受的苦痛,不言可喻。且自該案於95年8月起訴後,直至最高法院於98年12月以上開裁定駁回臺灣鐵路管理局上訴時,全案已足足纏訟超過3年。對案主及家屬而言,更是難以承受的煎熬。遑論,一開始還因為法院僅僅判命對造賠償80萬元,幾令案主及家屬,完全對司法徹底喪失信心。所幸,嗣後案主得到法律扶助基金會的全程扶助,方有機會由筆者協助案主於接續的訴訟程序中得到平反,也總算是對案主及家屬作出部分的彌補。只是行政機關不但未能主動並加速清查這類侵害人民權利的法規命令,反而不時引用這種未經法律「具體且明確」授權的法規命令去限制人民的權利義務,每每迫使人民必須主動向司法機關提起訴訟,始有可能透過冗長的訴訟程序得到平反,若訴訟中又因承審法官一時不查,誤用明顯應屬無效的法規命令,作出不利於人民的認定,不但將使人民覺得依循訴訟程序同樣毫無實益且曠日廢時,更可能致使人民對政府機關的信任,因而蕩然無存。足見,政府機關在這方面,確實仍有持續加強及改進的必要。

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